بودجه اندک کشاورزی سفره مردم را به چالش می‌کشد
بودجه اندک کشاورزی سفره مردم را به چالش می‌کشد/ نگاهی به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره منابع و مصارف بخش کشاورزی
نگاهی به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره منابع و مصارف بخش کشاورزی
اخبار سبز کشاورزی ؛ تجربیات سال‌های گذشته در عدم اختصاص اعتبارات کافی و عدم اجرای هدفمند سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی و منابع طبیعی، به بهانه‌هایی همچون کمبود منابع مالی، نشان داد که کشور به سادگی به ورطه وابستگی در تأمین اقلام اساسی غذایی سوق داده شد.
دفتر مطالعات زیربنایی، گروه کشاورزی و توسعه روستایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی تحلیلی از منابع و مصارف مالی این بخش و نیز چگونگی تخصیص اعتبارات اجرای احکام مرتبط با فعالیت‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی لایحه پیشنهادی بودجه ۱۴۰۲ کشور را بررسی کرده است.
بیشتر بخوانید: بودجه کشاورزی و حکایت کفش‌های مهمان
بر اساس این گزارش، اعتبارات پیش‌بینی شده برای فصل کشاورزی و منابع طبیعی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نسبت به اعتبارات مصوب سال ۱۴۰۱ با کاهش ۱۶.۸ درصدی مواجه بوده است.
علاوه بر این، ارائه برخی از احکام در این لایحه، مانند تک نرخی شدن (آزادسازی) قیمت نهاده‌های کود و بذر به تضعیف جدی بخش کشاورزی منجر میشود که این امر در صورت نبود حمایت‌های جایگزین و کافی می‌تواند سفره مردم را به چالش بكشد.
افزایش بیش از پنجاه درصدی بودجه شرکت‌های دولتی فعال در زمینه تامین کالاهای اساسی کشاورزی آنچنان که در لایحه بودجه ۱۴۰۲ آمده است، می‌تواند نشانه تداوم تصدی‌گری دولت در امر تنظیم بازار و وابستگی به واردات در سال ۱۴۰۲ باشد.
همچنین، نپرداختن به مقوله بسیار پر اهمیت کیفیت و سلامت مواد غذایی، با وجود تاکید اسناد بالادستی، از دیگر نقاط ضعف لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ است.
در گزارش «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور در بخش کشاورزی و منابع طبیعی» آمده است: «تک نرخی شدن (آزادسازی) نهاده‌های کود و بذر و عدم ارائه حكم الزام‌آور برای اصلاح متناسب قیمت محصولات از جمله احکامی هستند که ذکر آنها در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، حاکی از عدم توجه جدی به حفظ رابطه مبادله بخش کشاورزی با سایر بخش‌های اقتصادی و سرکوب رشد بخش کشاورزی است.
همانند تجربیات پیشین آزادسازی، در صورت عدم اعمال حمایت‌های جایگزین و شفاف برای تولیدکنندگان، تأثیر خود را در گرانی و کمبود مواد غذایی و به چالش کشیدن سفره مردم و نیز ورشکستگی تولیدکنندگان خواهد گذاشت؛ کما اینکه با وجود اعمال چنین محدودیت‌ها و سرکوب‌هایی، اعتبار کافی برای اجرای الگوی کشت دیده نشده است. همچنین تصمیم وزارت نیرو به اخذ عوارض از چاه‌های آب کشاورزی به‌عنوان حق‌النظاره (مندرج در بند ۳ تبصره ۸ با با ماده ۳)، تامین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی و یا سرمازدگی که از ابتدای سال ۱۳۸۴ دریافت هر گونه وجهی از فعالیت‌های بخش کشاورزی و دامداری به‌عنوان حق‌النظاره آب ممنوع کرده است.
ضمن اینکه طبق تبصره ۱ ماده ۲۱ توزیع عادلانه آب، تقسیم و توزیع آب بخش کشاورزی، وصول آب‌بهاء یا حق‌النظاره بر عهده وزارت کشاورزی است، نه وزارت نیرو. از طرفی اخذ عوارض بر اساس دو برابر ظرفیت پروانه بهره‌برداری، از مصرف‌کنندگان آب چاه‌های کشاورزی مجاز فاقد کنتور هوشمند، طبیعتا باعث ترغیب آنان به برداشت دو برابری نسبت به پروانه رسمی خود میشود. به عبارتی این نحو از اخذ عوارض، به منبع درآمدی برای دولت به‌ویژه وزارت نیرو تبدیل شده و می‌تواند به ضد هدف اصلی تبدیل شود؛ چرا که برداشت بیشتر از آب، به معنای درآمد بیشتر است.»
کاهش رقابت صادرات، ضرر تولید
این گزارش در بخش دیگری عنوان می‌کند: «مضاف بر آنچه در بالا شرح داده شد، افزایش عوارض صادراتی محصولات کشاورزی و غذایی آب‌بر به‌میزان سه درصد مازاد بر عوارض صادرات محصولات می‌تواند منجر به کاهش قدرت رقابت صادرکنندگان داخلی و متضرر شدن تولیدکنندگان با توجه به فسادپذیری این محصولات شود. از طرفی این عوارض، سبب کاهش سوددهی تولیدات کشاورزی صادراتی از جمله صیفی‌جات میشود.»
اهم آنچه در این گزارش به‌عنوان نقاط برجسته و قابل بررسی ارائه شده است این‌گونه است: «بررسی اعتبارات فصل کشاورزی و منابع طبیعی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور حاکی از کاهش ۱۶.۸ درصدی اعتبارات نسبت به مقادیر مصوب در سال ۱۴۰۱ است. همچنین سهم فصل کشاورزی و منابع طبیعی از بودجه مصوب کل امور در سال ۱۴۰۱، معادل ۳۴.۱ درصد بوده است که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به ۸۴.۰ درصد کاهش یافته است. مجموع کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه برای سال ۱۴۰۲، مبلغ ۸۸۲ هزار و ۱۹۷ میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به اعتبارات مصوب سال ۱۴۰۱ معادل ۶۸.۵۹ درصد افزایش یافته است.»
تجربیات سال‌های گذشته در عدم اختصاص اعتبارات کافی و عدم اجرای هدفمند سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی و منابع طبیعی، به بهانه‌هایی همچون کمبود منابع مالی، نشان داد که کشور به سادگی به ورطه وابستگی در تأمین اقلام اساسی غذایی سوق داده شد
تقویت واردات
همچنین توزیع اعتبارات دستگاه‌های فعال در بخش کشاورزی و منابع طبیعی نشان می‌دهد که بیشترین اعتبارات هزینه‌ای با ۶۸.۲۶ درصد مربوط به «سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی» است.
افزایش ۵۲۵ درصدی اعتبار ردیف درآمدی «درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی؛ با تعمیم این عوارض به واردات کالاهای اساسی و نهاده‌های دامی و از طرفی اختصاص تنها ۲۷ درصد از این درآمد به سازمان حفظ نباتات کشور و همچنین افزایش ۸۲ /۸۱ درصدی «درآمد حاصل از جرائم و خسارت ناشی از اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» مصوب اول آبان سال ۱۳۸۵، از نكات قابل تأمل در ارقام درآمدی پیش‌بینی شده برای دستگاه‌های مرتبط با بخش کشاورزی و منابع طبیعی است.
بیشترین سهم از اعتبارات هزینه‌ای برنامه‌های قابل اجرا توسط دستگاه‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی با ۳۸.۴۱ درصد برای «برنامه پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی» و بیشترین سهم از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با ۸۰.۳۴ درصد برای «برنامه توسعه زیرساخت‌های آب و خاك کشاورزی» پیش‌بینی شده است. بودجه شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی و منابع طبیعی و بانک کشاورزی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نسبت به اعتبارات مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ دارای رشد ۳۲.۴۶ درصدی است.
بیشترین سهم از بودجه شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی و منابع طبیعی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به ترتیب مربوط به «شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران»، «شرکت سهامی خدمات حمایتی کشاورزی» و «شرکت سهامی پشتیبانی امور دام کشور» است که حدود ۸۴ درصد از بودجه کل شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی را شامل میشود. مجموع بودجه این سه شرکت، که وظیفه عمده آنها واردات است، حدوداً ۲۷ برابر کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای فصل کشاورزی و منابع طبیعی است.
اصلاح ساختار‌ها دور از دسترس
این گزارش در بخش دیگری تاکید می‌کند: «با اختصاص این اعتبارات اندك به فصل کشاورزی و منابع طبیعی (کمتر از یک درصد از اعتبارات کل امور) و اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای بسیار اندك در فصل مربوطه، نمی‌توان انتظار اصلاح زیرساخت‌های کشاورزی از جمله استقرار قطب‌های کشاورزی و تحقق کشاورزی دانش‌بنیان را داشت.» در این گزارش همچنین به بررسی انطباق لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور در بخش کشاورزی و منابع طبیعی با احكام قانون برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه پرداخته شد.
نتایج این بررسی نشان داد که برای تعدادی از تکالیف مهم، از جمله بازاریابی در کشورهای هدف صادراتی و اعمال سیاست‌های تشویقی صاداراتی برای محصولات فرآوری شده، راه‌اندازی زیرساخت شناسه‌گذاری، بارنامه الكترونیكی و رهگیری کالاهای کشاورزی و دامی تا رسیدن به مصرف‌کننده نهایی، کاهش حداقل ۱۰ درصدی شكاف قیمت دریافتی تولیدکنندگان و قیمت پرداختی مصرف‌کنندگان نهایی محصولات، مهار عوامل ناپایداری، جلوگیری از تغییر کاربری، تجاوز و تصرف، مبارزه با قاچاق چوب، اعتبار مشخصی تخصیص نیافته و یا قابل احصا نیست.
همچنین با وجود اینكه در سیاست‌های کلی برنامه پنج ساله هفتم، سیاست تأمین امنیت غذایی و تولید حداقل ۹۰ درصد کالاهای اساسی و اقلام غذایی در داخل و افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی مطرح شده است، در برنامه‌های مختلف لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ ، برنامه مشخص و کارآمد برای ارتقای عملکرد در واحد سطح محصولات اساسی، یكپارچه‌سازی اراضی، بهبود زیرساخت‌های ارزیابی خطر و ارتقای نظام بازرسی و نظارت بر ایمنی مواد غذایی در نظر گرفته نشده است و برعكس، قیمت نهاده‌های زراعی نیز افزایش اساسی خواهد داشت.
پیشنهادهایی برای ارتقای ساختار لایحه
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش در نهایت به منظور ارتقای ساختار لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ در بخش کشاورزی و منابع طبیعی پیشنهادهایی در زمینه‌های «ارتقای خودکفایی در محصولات اساسی کشاورزی، توسعه تولید نهاده‌های فناورانه کشاورزی، توسعه صادرات محصولات کشاورزی، ارتقای سلامت و ایمنی غذایی یكپارچه‌سازی اراضی کشاورزی» مطرح کرده است: «بودجه بخش کشاورزی و منابع طبیعی، سند مالی منابع و مخارج این بخش است که به‌عنوان ابزاری برای اجرای تکالیف اسناد بالادستی در طول یک سال به تصویب می‌رسد. بر این اساس، ارائه احكام بودجه‌ای و تعیین منابع و مصارف مرتبط در راستای تحقق تكالیف بخش کشاورزی و منابع طبیعی، بیش از هر چیز نیاز به تدقیق و آینده‌نگری دارد و موفقیت این بخش در تحقق اقتدار غذایی کشور، تا حد بالایی به کفایت منابع مالی و برنامه‌ریزی صحیح در هزینه‌کرد این منابع وابسته است. تجربه‌های سال‌های گذشته در عدم اختصاص اعتبارات کافی و عدم اجرای هدفمند سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی و منابع طبیعی، به بهانه‌هایی همچون کمبود منابع مالی، نشان داد که کشور به سادگی به ورطه وابستگی در تأمین اقلام اساسی غذایی سوق داده شد.
از طرفی ایرادهای ساختاری در مدیریت بخش کشاورزی و منابع طبیعی نیز منجر به هدررفت بخش مهمی از منابع مالی مربوط شده است؛ به طوری که در نهایت چشم‌انداز روشنی برای رفع چالش‌های کلیدی و ساختاری این بخش مشاهده نمی‌شود. لذا ضروری است بودجه‌ریزی در بخش کشاورزی و منابع طبیعی، با لحاظ اهمیت این بخش در اقتصاد و امنیت ملی و در راستای اصلاح ناکارامدی‌های موجود در این بخش از کلیشه‌ها خارج شده و روند تحولی به خود بگیرد.»
مجموع کل اعتبارات چقدر است؟
مجموع کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه برای سال ۱۴۰۲، مبلغ ۸۸۲ هزار و ۱۹۷ میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به اعتبارات مصوب سال ۱۴۰۱ ،معادل ۶۸.۵۹ درصد افزایش یافته است. رشد اعتبارات هزینه‌ای این وزارتخانه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نسبت به مقادیر مصوب سال ۱۴۰۱، برابر با ۰۹.۶۲ درصد و رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ۹۴.۵۷ درصد منظور شده است.
افزایش اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه نسبت به اعتبارات مصوب سال ۱۴۰۱، در مقابل کاهش اعتبارات فصل کشاورزی و منابع طبیعی، نشانگر این موضوع است که تعدادی از برنامه‌های خارج از فصل کشاورزی و منابع طبیعی که ذیل وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه قرار دارند، در سال ۱۴۰۲ با افزایش اعتبار نسبت به سال ۱۴۰۱ مواجه بوده‌اند.
از جمله این برنامه‌ها می‌توان به برنامه «پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی» با ۸۴.۱۴۷ درصد و «برنامه مدیریت خرید محصولات اساسی کشاورزی» با ۷۳.۴۲ درصد افزایش اشاره کرد. گفتنی است سهم برنامه «پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی از کل اعتبارات مرتبط با وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ برابر با ۱۷.۲۵ درصد برآورد شده است. جزئیات موارد ذکر شده، در بخش ۵ این گزارش با عنوان «اعتبارات برنامه‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی» قابل مشاهده است.
سهم اعتبارات برآورد شده هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و کل برای وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه در سال ۱۴۰۲ از بودجه کل امور به ترتیب ۶۰.۰ ،۴۴.۷ و ۲۷.۱ درصد است. این سهم‌ها در اعتبارات مصوب سال ۱۴۰۱ وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه به ترتیب برابر با ۵۳.۰ ،۵۰.۸ و ۱۶.۱ درصد بوده است. به عبارتی، سهم اعتبارات هزینه‌ای و کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه از اعتبارات کل امور نسبت به سال ۱۴۰۱ افزایش و سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه و دستگاه‌های تابعه آن، کاهش داشته است.
توزیع اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه نشان می‌دهد که بیشترین اعتبارات هزینه‌ای با ۶۸.۲۶ درصد مربوط به «سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی» است. این در حالی است که به دلیل عدم اهتمام جدی این سازمان بر رفع چالش‌های میدانی و کلیدی بخش کشاورزی و منابع طبیعی، متأسفانه اعتبارات تخصیص یافته، نمود مشخصی در ارتقای این بخش نداشته است.
نتیجه بارز این موضوع در عدم توسعه تولید نهاده‌های فناورانه و همچنین پایین بودن بهره‌وری تولید و اتلاف منابع پایه مشهود است. همچنین بیشترین اعتبارت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ذیل دستگاه اصلی سیاستگذار در بخش کشاورزی و منابع طبیعی با ۸.۴۱ درصد مربوط به وزارت جهاد کشاورزی است.
درآمدها از چه قرار است؟
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، مجموع درآمدها، واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع طبیعی با کاهش ۳۶.۱۰ درصدی نسبت به مقادیر مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، به عدد ۶۳۳.۶۲ میلیارد ریال رسیده است. «پژوهشكده حفاظت خاك و آبخیزداری»، «موسسه رازی» و «سازمان امور عشایر ایران» به ترتیب با ۱۰۰، ۵۸ و ۵۲ درصد، بیشترین کاهش را نسبت به مقادیر مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ داشته‌اند.
همچنین برای ردیف درآمدی «درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی»، اعتبار پنج هزار میلیارد ریالی در نظر گرفته شده است که نسبت به درآمد مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۱، دارای افزایش ۵۲۵ درصدی است. چنین افزایشی به دلیل تعمیم این عوارض به بسیاری از کالاهای اساسی کشاورزی و نهاده‌های دامی است. گفتنی است اخذ عوارض از واردات کالاهای اساسی کشاورزی و نهاده‌های دامی که در چرخه تولید بسیاری از محصولات غذایی کشور به کار می‌روند و در امنیت غذایی کشور نقش اساسی دارند، باعث افزایش هزینه‌های تولید این محصولات شده و در تناقض با سیاست‌های اعمال شده مبنی بر کاهش هزینه‌های واردات کالاهای اساسی، از جمله حذف مالیات ارزش افزوده واردات این کالاها و یا کاهش حقوق ورودی این کالاها است.
ضمن اینکه اعتبار در نظر گرفته شده برای «سازمان حفظ نباتات کشور» از این محل حدود ۲۷ درصد است. درآمدهای برآورد شده برای سازمان امور اراضی کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ ،با ۹۰ درصد افزایش از ۲۹۵ میلیارد تومان به ۵۶۰ میلیارد تومان رسیده است.
عمده این افزایش مربوط به «درآمد حاصل از جرائم و خسارت ناشی از اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» مصوب آبان ۱۳۸۵ است که با افزایش حدود ۸۲ درصدی نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱، از ۲۲۰ میلیارد تومان به ۴۰۰ میلیارد تومان رسیده است.
بر اساس گزارش سازمان امور اراضی کشور، عملكرد ردیف درآمدی مربوط به درآمد حاصل از جرائم و خسارت ناشی از اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در سال ۱۴۰۰ و ۶ ماه نخست سال ۱۴۰۱، به ترتیب ۱۷۰.۳ و ۵۹۰.۲ میلیارد ریال بوده است. در حالی که درآمدهای پیش‌بینی شده برای سازمان امور اراضی از این محل، در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به ترتیب برابر با ۳۰۰.۱ و ۲.۲۰۰ میلیارد ریال بوده است.
در واقع طبق آمار، در سال ۱۴۰۰ درآمدهای ناشی از عوارض تغییر کاربری و خسارات مربوطه، بیش از دو برابر محقق شده است. جالب‌تر اینکه نسبت مذکور به تنهایی در ۶ ماهه اول ۱۴۰۱ محقق شده و قطعاً تا انتهای سال، میزان تحقق بسیار بیشتر نیز خواهد شد. این امر دلالت بر درآمدهای ناپایدار و اتکای منابع مالی، به تغییر کاربری اراضی کشاورزی داشته و شواهد خوبی برای حفظ منابع پایه تولید نمی‌تواند باشد.
حمید عرب عامری
