تمرکز قدرت در ایران معاصر؛ حقوق شهروندی دستخوش امیال و سلایق حاکمان

در بخش پیشین، به بررسی سیر تاریخی گذار ایران از نظام ملوک‌الطوایفی و پراکندگی قدرت به ایده دولت قانون‌مند در عصر مشروطه پرداختیم. دریافتیم که مشروطه تلاشی بنیادین برای تبدیل «رعیت» به «شهروند» و مقید کردن قدرت به قواعد حقوقی بود.

با این حال، سرنوشت ایران معاصر پس از این پیچ تاریخی، به سمتی دیگر سوق یافت. در این بخش، به یکی از مهم‌ترین چالش‌های ساختاری حقوق شهروندی در صد سال اخیر می‌پردازیم: اینکه چگونه فرایند «دولت‌سازی مدرن» و «تمرکز قدرت»، به جای تقویت نهادهای مدنی و حقوقی، حقوق شهروندی را به متغیری وابسته به اراده و تشخیص حاکمان تبدیل کرد.

برای درک این انسداد ساختاری، باید میان دو مفهوم متمایز در فلسفه سیاسی تفکیک قائل شویم: «دولت‌سازی مدرن» (State-building) و «ملت‌سازی حقوقی» (Nation-building).

پس از هرج‌ومرج‌های پس از مشروطه، جنگ جهانی اول و فروپاشی نظم نیمه‌متمرکز قاجاری، اولویت نخست کشور، به ناچار به سمت ایجاد نظم، امنیت و استقرار یک اقتدار مرکزی متمرکز هدایت شد. این ضرورت تاریخی، منجر به شکل‌گیری بوروکراسی مدرن، ارتش منظم، نظام قضایی متمرکز و نهادهای نوین اداری شد. اما این تمرکز شدید، از یک نقیصه ساختاری بزرگ رنج می‌برد: قدرت متمرکز، بدون تعبیه «سازوکارهای کنترل قدرت»، بدون «تفکیک واقعی قوا» و بدون اجازه رشد به «جامعه مدنی مستقل» شکل گرفت.

به بیانی دیگر، بوروکراسی و ابزارهای اعمال حاکمیت، نوسازی و متمرکز شدند، اما منطق حاکم بر نسبت میان «حکومت» و «مردم» نوسازی نشد. در این بستر، دولت به معنای عام کلمه، به بزرگ‌ترین و مقتدرترین نهاد جامعه بدل شد؛ نهادی که نه‌تنها انحصار ابزارهای خشونت قانونی را در دست داشت، بلکه به‌مرور، با ورود درآمدهای نفتی به چرخه اقتصاد، از نظر مالی نیز از جامعه و ساختار مالیاتی بی‌نیاز شد. این بی‌نیازی مالی و تمرکز تشکیلاتی، پدیده‌ای را در ایران معاصر بازتولید کرد که نظریه‌پردازان آن را «دولت رانتیر» یا «دولت بی‌نیاز از طبقات اجتماعی» می‌نامند.

پیامد حقوقی این تمرکز بی‌مهار بر سرنوشت حقوق شهروندی، عمیق و ویرانگر بود. وقتی قدرت به صورت افقی و عمودی متمرکز می‌شود و هیچ نهاد واسط، سندیکای مستقل یا دادگاه قانون اساسی بی‌طرفی برای مهار آن وجود ندارد، قانون کارکرد اصلی خود را از دست می‌دهد. در یک نظام حقوقی متوازن، قانون «سپر شهروند در برابر تعدیات قدرت» است؛ اما در بستر تمرکز نامتوازن قدرت، قانون به «ابزار حاکمیت برای انقیاد جامعه» تبدیل می‌شود. در چنین شرایطی، حقوق شهروندی از جایگاه «حقوق ذاتی، سلب‌ناپذیر و پیشاقانونی انسان‌ها» به سطح «عطایا، امتیازات و مواهب دولتی» سقوط می‌کند.

در این مدل، حقوق شهروندی دیگر تعهدی الزام‌آور برای حاکمیت نیست، بلکه امتیازی است قطره‌چکانی که حاکمان هر زمان مصلحت بدانند، آن را اعطا می‌کنند و هر زمان که احساس خطر یا مصلحت‌سنجی سیاسی اقتضا کند، آن را سلب یا تعلیق می‌نمایند. آزادی بیان، حق تجمع، امنیت قضایی و حتی حق مالکیت، به جای آنکه مرزهای ممنوعه‌ای برای ورود قدرت باشند، به مرزهایی سیال تبدیل می‌شوند که حدود آن‌ها را اراده، تفسیر و بخشنامه‌های نهادهای امنیتی و حاکمیتی تعیین می‌کند. این همان نقطه‌ای است که در آن، «حاکمیت قانون» (Rule of Law) جای خود را به «حکمرانی به وسیله قانون» (Rule by Law) می‌دهد؛ یعنی استفاده ابزاری از متون حقوقی برای موجه جلوه دادن تصمیمات اراده‌گرایانه قدرت.

از سوی دیگر، این تمرکز ساختاری مانع از شکل‌گیری «شهروند فعال» می‌شود. وقتی تمام منابع ثروت، منزلت، اشتغال و امنیت در ید قدرت متمرکز است، جامعه به نوعی «محافظه‌کاری معیشتی» و «سکوت خودخواسته» تن می‌دهد. در چنین وضعیتی، رابطه میان جامعه و حکومت مجدداً به همان منطق «اطاعت در برابر معیشت و امنیت» بازمی‌گردد؛ منطقی که اگرچه نامی مدرن به خود گرفته، اما در جوهره خود بازتولید همان مناسبات رعیت‌محور قدیمی است.

در حالی که این بخش نشان داد چگونه تمرکز ابزارها و منابع قدرت در دست حاکمان، حقوق شهروندی را در ایران معاصر به متغیری وابسته به اراده سیاسی تبدیل کرده است، در بخش بعدی باید به سراغ بزرگ‌ترین سند حقوقی کشور در دوران پس از انقلاب برویم. قانون اساسی سال ۱۳۵۸ (و بازنگری ۱۳۶۸) با وجود آنکه فصلی مجزا را به «حقوق ملت» اختصاص داده است، با چه ظرفیت‌ها و در عین حال، چه چالش‌های ساختاری و ابهاماتی در مسیر تضمین این حقوق روبه‌روست؟

در قسمت چهاردهم، ظرفیت‌های مغفول و انسدادهای تفسیری قانون اساسی پس از ۵۷ را کالبدشکافی خواهیم کرد.

مهندس عبدالله حاتمیان

نماینده دوره دهم مجلس شورای اسلامی و دانش‌آموخته کارشناسی ارشد اقتصاد کشاورزی و حقوق بین‌الملل

دکتر شیما کاظم‌نیا

دانش‌آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین‌الملل و دکتری مدیریت عالی