بحران آب نتیجه ضعف قانون توزیع عادلانه و منطق حکمرانی

در کشوری که سال‌ها «کم‌آبی» به‌عنوان مقصر اصلی بحران معرفی شده، کمتر به این پرسش اساسی پرداخته‌ایم که مسئله واقعی آب در ایران دقیقاً کجاست. آیا مشکل صرفاً خشکسالی و کاهش بارش است یا ریشه بحران را باید در ساختار حقوقی، نحوه حکمرانی و قانونی جست‌وجو کرد که بیش از چهار دهه بدون بازنگری باقی مانده است؟ متن پیش‌رو با نگاهی تحلیلی و انتقادی، بحران آب ایران را نه یک پدیده طبیعی، بلکه محصول تصمیمات نهادی، تمرکزگرایی و ضعف قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ می‌داند.

اخبار سبز کشاورزی؛ این یادداشت تحلیلی به قلم دکتر نیازعلی ابراهیمی پاک، استاد آبیاری مؤسسه تحقیقات خاک و آب نوشته شده و تلاش دارد با تکیه بر دانش تخصصی و تجربه میدانی، ابعاد پنهان بحران آب و ضرورت اصلاح بنیادین حکمرانی آب در ایران را روشن کند.

بیشتر بخوانید:ایران کم‌آب نیست؛ بحران آب از کجا شروع شد؟

جناب آقای دکتر پزشکیان

رئیس‌جمهور محترم

با سلام و احترام

بحران آب در ایران به نقطه‌ای رسیده است که دیگر نمی‌توان آن را صرفاً با متغیرهای طبیعی، اقلیمی یا راه‌حل‌های فنی مدیریت یا اصلاحی، حل کرد.

کاهش شدید منابع آب سطحی، افت مستمر و ساختاری آبخوان‌ها، خشک‌شدن تالاب‌ها و رودخانه‌ها، فرونشست گسترده زمین و تعمیم ناترازی به اغلب حوضه‌های آبریز کشور، نشانه‌های انباشته‌شدن یک بحران عمیق و پایدارند؛ بحرانی که ریشه آن بیش از هر چیز، قانونی، حقوقی و نهادی است و از سطح سیاست‌های مقطعی و توضیح‌های ساده‌انگارانه فراتر می‌رود. آنچه امروز بحران آب نامیده می‌شود، در واقع محصول یک عدم تعادل مزمن میان ظرفیت واقعی منابع آب و الگوی قانونی، حقوقی و نهادیِ بهره‌برداری از آب است؛ عدم تعادلی که طی دهه‌ها تصمیم‌گیری ناپایدار شکل گرفته، تثبیت شده و اکنون به مرحله‌ای رسیده است که آثار آن صرفاً محدود به تخریب محیط‌زیست نیست، بلکه به ‌طور مستقیم اقتصاد، معیشت، امنیت غذایی و انسجام اجتماعی کشور را نیز تحت تأثیر قرار داده است.

بر این اساس، هرگونه تحلیل یا سیاست‌گذاری در حوزه آب که به بازخوانی بستر قانونی و حقوقی و بازنگری در منطق حکمرانی آب بازنگردد، ناگزیر تحلیلی ناقص و در نهایت گمراه‌کننده خواهد بود.

بحران آب؛ فراتر از کم‌آبی

کاربرد واژه ناترازی آب برای توصیف وضعیت کنونی، از این جهت اهمیت دارد که مسئله را از سطح کمبود طبیعی آب فراتر می‌برد. ناترازی به معنای شکاف میان منابع و مصارف آب است، اما در سطحی عمیق‌تر، نشانه اختلال در نظام تصمیم‌گیری، تخصیص، نظارت و تنظیم‌گری منابع  حیاتی آب  کشور به شمار می‌رود.

ناترازی زمانی خطرناک می‌شود که برداشت از منابع تجدیدپذیر آب، به ‌صورت مستمر و ساختاری، از ظرفیت باز تولید طبیعی آن‌ها فراتر رود؛ وضعیتی که امروز در بخش گسترده‌ای از جغرافیای ایران قابل مشاهده است.

این ناترازی صرفاً محدود به کاهش حجم آب یا افزایش برداشت نیست، بلکه ابعاد متنوع و درهم ‌تنیده‌ای دارد. خشک شدن تالاب‌ها، از بین رفتن کارکردهای اکولوژیک رودخانه‌ها، شوری و آلودگی آب‌های زیرزمینی، توزیع نابرابر منطقه‌ای منابع، نادیده گرفتن نیازهای زیست‌محیطی و ضعف نظام نظارت، همگی اجزای یک بحران واحد هستند که ریشه در ساختار حقوقی و نهادی حکمرانی آب دارند.

قانون توزیع عادلانه آب؛ ستون فقرات نظام حقوق آب

قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱، مهم‌ترین سند حقوقی حاکم بر مدیریت منابع آب کشور است. این قانون بر پایه اصل ۴۵ قانون اساسی، آب را جزو انفال دانسته و بهره‌برداری از آن را در اختیار حکومت قرار داده است.

در سطح نظری، اهداف قانون قابل دفاع و حتی مترقی‌اند: تثبیت مالکیت عمومی آب، جلوگیری از بهره‌برداری بی‌رویه، ساماندهی حقابه‌ها و حفاظت از منابع برای نسل‌های آینده.

با این حال، مسئله اصلی نه در اهداف اعلام شده است، بلکه در منطق طراحی،  حقوقی و ساختار نهادی و سازوکارهای اجرایی قانون نهفته است. این قانون بیش از آنکه مبتنی بر ظرفیت‌های اکولوژیک، مدیریت تقاضا و پایداری بلندمدت باشد، بر توزیع و تخصیص اداری منابع آب تمرکز دارد.

نتیجه آنکه تخصیص آب، به‌جای آنکه تابع توان بازتولید طبیعی هر حوضه آبریز باشد، در چارچوب مجوزدهی و تصمیم‌گیری‌های بخشی معنا پیدا کرده است.

تمرکز  نهادی و ضعف تنظیم‌گری

یکی از  نقاط ضعف اصلی  و بنیادین قانون توزیع عادلانه آب، تمرکز شدید اختیارات در فرآیند تخصیص و بهره‌برداری است. و طبق ماده 21 قانون، سیاست‌گذاری، صدور مجوز، کنترل و نظارت، همگی در درون یک ساختار متمرکز( وزارت نیرو) تعریف شده‌اند، بدون آنکه میان این نقش‌ها تفکیک نهادی روشنی وجود داشته باشد.

این تمرکز، در فقدان نهاد مستقل تنظیم‌گری، موجب شده است که قانون نتواند نقش پیشگیرانه و بازدارنده خود را به‌درستی ایفا کند. افزایش چشمگیر دشت‌های ممنوعه در چهار دهه گذشته، یکی از شواهد روشن این ناکامی حقوقی است.

زمانی که قانونی با هدف حفاظت از منابع تصویب می‌شود، اما نتیجه اجرای آن، گسترش مستمر ممنوعیت‌ها و افت شدید منابع زیرزمینی است، باید در منطق قانون و سازوکارهای آن بازنگری جدی صورت گیرد. دشت‌های ممنوعه در این معنا، نه یک پدیده طبیعی، بلکه سند شکست نظام پیشگیری  قانونی و حقوقی هستند.

حذف منطق مشارکتی و فروپاشی نظم‌های محلی

پیش از شکل‌گیری نظام حقوقی متمرکز، مدیریت آب در ایران بر پایه نظم‌های بومی، عرفی و اجتماعی شکل گرفته بود. نظام‌هایی مانند قنات، تقسیمات زمانی آب حقابه‌ها، میراب ، نقش‌های محلی بودند ، اگرچه فاقد ابزارهای فناورانه بودند، اما واجد نوعی خود تنظیمی اجتماعی و سازگاری با اقلیم خشک ایران به شمار می‌رفتند.

قانون توزیع عادلانه آب، با دولت‌محور کردن کامل مدیریت آب، بخش قابل توجهی از این ظرفیت‌های اجتماعی را تضعیف یا حذف کرد. در چارچوب فعلی، نقش بهره‌برداران محلی، تشکل‌های آب‌بران و نهادهای اجتماعی در تصمیم‌گیری‌های کلان آب بسیار محدود و ناچیز است.

این مسئله، نه‌تنها به کاهش کارآمدی سیاست‌ها منجر شده، بلکه پیوند اجتماعی   و مشارکتی با آب را نیز تضعیف کرده است. زمانی که نظام حقوقی، مشارکت را به رسمیت نشناسد، انتظار رعایت پایدار محدودیت‌ها نیز واقع‌بینانه نخواهد بود.

محیط زیست،  حلقه مفقوده عدالت آبی

یکی از مهم‌ترین کاستی‌های منطق حکمرانی آب، جایگاه حاشیه‌ای ملاحظات زیست‌محیطی در نظام تخصیص است. اگرچه اصل پنجاهم قانون اساسی، حفاظت از محیط زیست را وظیفه‌ای همگانی می‌داند، اما در قانون توزیع عادلانه آب، حقابه‌های زیست‌محیطی جایگاهی الزام‌آور و تقدم‌دار ندارند.

در نتیجه، خشک شدن تالاب‌ها، قطع جریان رودخانه‌ها و نابودی زیست‌بوم‌های وابسته به آب، به روندی عادی تبدیل شده است. در چنین چارچوبی، مفهوم عدالت آبی به‌گونه‌ای تقلیل یافته که صرفاً به توزیع آب میان مصارف  محدود می‌شود و عدالت اکولوژیک و بین‌نسلی نادیده گرفته می‌شود. این در حالی است که بدون حفظ پایه‌های اکولوژیک، هیچ نظام بهره‌برداری پایداری قابل تصور نیست.

قانون بدون ضمانت اجرا

ضعف دیگر چارچوب فعلی، فقدان نظام مؤثر و یکپارچه نظارت و اعمال قانون است. هزینه تخلف در بسیاری از موارد، پایین و پراکندگی نهادهای نظارتی، بالا است. نبود ساختاری که بتوان آن را پلیس آب نامید، موجب شده است که قانون از یک ابزار الزام‌آور به متنی توصیه‌ای فروکاسته شود.

در چنین شرایطی، حتی قواعد حقوقی موجود نیز توان جلوگیری از برداشت‌های مازاد یا تخریب منابع را از دست می‌دهند.

عبور از مقصر‌یابی، ضرورت اصلاح بنیادین قانون

با توجه به آنچه گفته شد، روشن است که بحران آب را نمی‌توان به خطای اشخاص یا عوامل مقطعی فروکاست. بحران آب، محصول انباشت تصمیمات ناپایدار در بستر یک چارچوب قانونی و  حقوقی ناکافی و منطق حکمرانی معیوب است. تمرکز بر مقصر‌یابی، بدون اصلاح این بستر، نه‌تنها راهگشا نیست، بلکه مانع از دیدن ریشه‌های واقعی بحران می‌شود.

 راه‌حل پایدار، اصلاح بنیادین قانون توزیع عادلانه آب و گذار به الگوی نوین حکمرانی منابع آب است. الگویی که بر مدیریت تقاضا، تفکیک نقش‌های نهادی، استقرار نظام داده و شفافیت، مشارکت واقعی ذی‌نفعان، تقدم محیط زیست و نگاه بین‌نسلی استوار باشد. بدون چنین اصلاحی، هر سیاستی برای تعادل‌بخشی، ناگزیر در چارچوبی شکست‌خورده اجرا خواهد شد.

بحران آب با کارگروه  ها حل نمی‌شود؛ پیش‌نیاز، اصلاح قانون است

در پایان باید بر این نکته تأکید کرد که تشکیل گروه‌های کاری، کمیته‌های تخصصی و تنظیم برنامه‌های اجرایی برای عبور از بحران آب، مادامی که بر بستر حقوقی و ساختاری موجود استوار باشد، نمی‌تواند به نتیجه‌ای پایدار منجر شود. هر برنامه‌ای که بدون اصلاح چارچوب قانونی فعلی تدوین شود، ناگزیر منطق، مفروضات و محدودیت‌های همان قانونی را بازتولید خواهد کرد که خود بخشی از مسئله ناترازی آب است.

در چنین شرایطی، حتی دقیق‌ترین برنامه‌ها نیز به‌صورت ساختاری ناتوان از حل بحران خواهند بود، زیرا بر مبنای قانونی بنا می‌شوند که با واقعیت‌های اقلیمی، اکولوژیک و اجتماعی امروز کشور هم‌خوانی ندارد.

از این‌رو، پیش‌نیاز هر اقدام اجرایی مؤثر در حوزه آب، اصلاح بنیادین قانون توزیع عادلانه آب است؛ اصلاحی که با مشارکت واقعی ذی‌نفعان، ذی‌مدخلان، جوامع محلی، بهره‌برداران، نهادهای مدنی و متخصصان مستقل صورت گیرد.

تنها پس از بازتعریف منطق حقوقی، نهادی و حکمرانی آب در این قانون است که تشکیل  کار گروه‌های و تدوین برنامه‌ها می‌تواند معنا پیدا کند و به ابزارهایی کارآمد برای خروج تدریجی از بحران ناترازی آب تبدیل شود. در غیر این صورت، تداوم برنامه‌ریزی بر مبنای قانون موجود، صرفاً به تکرار دور باطل سیاست‌گذاری و و به  تعمیق بحران خواهد انجامید.

نیازعلی ابراهیمی پاک

استاد آبیاری موسسه تحقیقات خاک وآب