بخش‌ دوازدهم:‌ بحران جهانی 1929 و مناسبات، نهادها و شرکای تجاری ایران

اخبار سبز کشاورزی؛ مقارن با سال‌های 1302 تا 1307 ، تحولات بین المللی بعد از جنگ جهانی اول، فشار دولت های استعماری برای واردات مصنوعات، ظهور آمریکا به عنوان یک قدرت جهانی، اثرات بحران اقتصادی 1930 و سلطه بازرگانی شوروی بر اقتصاد کشاورزی ایران و مطالبات تولید خرده کالایی، در تدوین بسیاری از قانون ها موثر بود. در این میان، قوانین مهمی در جهت توسعه‌ تجارت، حقوق مالکیت سرمایه‌دارانه در ارتباط با تجارت داخلی و خارجی تدوین و در مجلس شورا به تصویب رسانده ‌شد.

اصولا، در دوره پهلوی اول هشت دوره قانون‌گذاری مجلس شورای ملی شکل گرفته بیشترین تعداد قوانین تصویب‌شده به دوره‌های هشتم و نهم مجلس و کمترین به دوره پنجم و دوازدهم اختصاص دارد. عمده قوانین بطور ماهوی به بسط مناسبات سرمایه داری و حفظ حقوق مالکیت خصوصی برزمین و آب ارتباط پید میکند.

در سالهای اولیه دهه 1300 شمسی، به‌ویژه مجلس از دوره ششم‌ در سال ۱۳۰۵ به بعد توجه خود را به مسایل تجاری پیچیده کشاورزی در نظام بین الملل معطوف کرد.

قبلا نیز در مجلس پنجم؛ نمایندگان تعریفی از مناسبات زمین داری ارایه دادند که جدای از تثبیت شاکله نظام زمین داری سنتی و تاریخی موجود در کشور نگاه اصلاحی، قانونمند تر و انعطاف پذیرتر نسبت به ورود بزرگ مالکان به تعاملات مدرن تجاری کشاورزی داشت. زمان آن رسیده بود که سه نوع سرمایه " دولتی، خارجی و محلی" به کمک بخش کشاورزی بشتابد.

مجلس اول شورای ملی برای اصلاح وضـعیت اقتصادی کشور دست به اقداماتی زد که از جمله آنها، استخدام یک هیأت آمریکایی بـه سرپرستی دکتر میلسپو بود. او مسأله اصلاحات گمرکی را مورد توجه قـرار داد و طـی مصاحبه ای اعلام کرد تلاش خود را برای افزایش صادرات از طریق بهبود راه هـا و صـدور کالاهایی چون قالی، پنبه، تنباکو، برنج، ابریشـم، حبوبـات و سـایر مـواد خـام پیگیـری خواهد کرد.

در سال‌های پیش از 1298 روسیه در حدود 70 درصد و انگلیس (و هند) و در حدود 15 درصد صادرات کشاورزی و صنایع کوچک روستایی وکارگاهی ایران را وارد می‌کردند. از سال 1301 عوارض و مالیات برخی از کالا‌های کشاورزی برای صادرات حذف شد،طبعاً حمایت از تجار داخلی گام مؤثری در افزایش تجارت خارجی بود.

از سال‌ 1300تا 1303 تراز تجاری کشور‌ نامطلوب و واردات بیش از صادرات بود و دلیل آن سقوط روبل روسیه و پیامد آن، ارزان تر شدن کالاهای روسی بود. با ثابت شدن نرخ ارز توسط روسیه در سال 1303 صادرات ایران افزایش یافت.

در این سال اصلاحات سیستم پولی در روسیه صورت گرفت و روبل تازه ای ضرب گردید. از سال 1304 بیش از نیمی از ارزش صادرات غیر نفتی را فرش، پنبه و خشکبار و 45 درصد دیگر را سایر مواد اولیه مانند پشم، برنج، صمغ، کتیرا و پوست و روده تشکیل می‌دادند. قبل از کنترل تولید تریاک در اواخر دهه 1300، تریاک صادراتی در حدود 10 درصد از کل صادرات بود و صادرات شیلات دریای خزر نیزگاه به 5 درصد کل می‌رسید. اگر این تغییرات را نادیده بگیریم الگوی صادرات غیرنفتی ثابت مانده و عواید حاصل از آنها تحت تأثیر نوسانات قیمت‌های جهانی بوده است.

 بانخست‌وزیری مستوفی الممالک (به سال1305) ، بخش تجاری عهد نامه‌ ترکمانچای (1828) لغو شد، و تجارت کشاورزی شمال توانست نفسی تازه کند.

برنامه‌ کابینه‌ مستوفی «بر بازسازی نظام اقتصادی کشور در جهت ساخت دولت مطلقه‌ مدرن با سیاست هایی شبه ‌لیبرال تدوین شده بود و جالب آن که نُه بند از هجده بند اهداف ترسیمی این دولت به اصلاحات اقتصادی در جهت تقویت بنیان‌های اقتصاد ملی تخصیص یافته بود که تا سال 1308 بعنوان خط مشی مسلط حکومت پیگیری می شد. پس از الغای معاهده‌های گمرکی دوره‌ی قاجار در بهار ۱۳۰۶ ؛ قانون «اجازه‌ی تاسیس بانک ملی ایران» به منظور «پیشرفت امر تجارت و فلاحت و زراعت و صناعت» در اردیبهشت 1306 به تصویب رسید.تصویب قانون تعیین تعرفه‌های گمرکی جدید (حداقل و حداکثر تعرفه‌ها) و اجازه برای انعقاد عهدنامه‌های گمرکی جدید با کشورهای مختلف در طول سال 1307 با ایالات متحد آمریکا، بلژیک، هلند، آلمان، سوئد، سویس و اتحاد جماهیر شوروی برای مدت هشت سال براساس حداقل تعرفه‌ گمرکی منعقد شد. در ۱۳ اردیبهشت ۱۳۰۷ لایحه تعرفه مستقل گمرکی به تصویب مجلس رسید. که بخشی از طرح استقلال گمرکی ایران در سال ۱۳۰۶ به شمار می رفت.

در این قانون مقرر گردید تا از کشورهایی که با ایران، قرارداد گمرکی و تجاری ندارند،حداکثر عوارض گمرکی اخذ گردد.اگرچه ماهیت و روح قانون نوعی کنترل گری بر واردات و مداخله محکم در زمینه نظارت بر واردات کالاهای خارجی بود اما در این قانون 35 قلم کالای وارداتی معاف از حقوق مالیاتی بود. اما امتیازات زیادی برای صادرات محصولات کشاورزی و تجار فعال در این عرصه در نظر گرفته نشده بود. برخی از مواد این قانون که بطور مستقیم بر تولیدات کشاورزی اثر می گذاشت، عبارت بودند از معافیت کالاهای سرمایه ای کشاورزی، معاف‌کردن واردات حیوانات زنده از حقوق گمرکی و وضع عوارض بر صادرات آن و تعیین حقوق گمرکی بسیار نازل بر حبوبات (در حالی که حبوبات از محصولات عمده کشاورزی ایران بود).

همچنین معافیت حقوق گمرکی برای پشم و مو و سایر مواد لازم برای نساجی و وضع حقوق گمرکی اندک بر منسوجات پنبه‌ای که شتاب زده وضع شده بود و با واقعیات تولید هم خوانی چندانی نداشت. تصویب قانون علایم صنعتی و تجاری و قانون تجارت، تاسیس اتاق های تجارت، سازماندهی نظام گمرکی، تصویب قانون نظارت بر خرید و فروش اسعار خارجی، قانون تعیین واحد و مقیاس پول قانونی و تاسیس وزارت اقتصاد ملی اقدام هائی بود که حکومت برای سازماندهی اقتصاد تجاری انجام داد. این اقدام ها بواسطه رکود اقتصادی، پایین آمدن ارزش پول ملی در برابر ارزهای خارجی و تعمیق پیامدهای بحران اقتصادی(1929 م) از دی ماه سال 1308 تقریبا ناکارآمد ماند.

تاسیس اتاق‌های تجارت

دولت در ابتدا برای حل مشکل به تجار نزدیک شد از نخستین اقدامات رضاشاه پس از سلطنت، ملاقات با نمایندگان تجار کشور بود که از اوضاع اقتصادی و نابه‌سامانی‌های صادرات و واردات شکایت داشتند. اولین اتاق تجارت ایران در ۱۳۰۵ به ریاست امین‌الضرب تشکیل شد تا واردات و صادرات از انتظام بیشتری برخوردار گردد.‌ و در مهر 1309 خورشیدی، مجلس شورای ملی، تاسیس 36 اتاق جدید در شهرهای بزرگ را تصویب کرد، در تاریخ 10 مهرماه 1309 ش، قانون راجع به اتاق‌های تجارت در 35 ماده به تصویب مجلس شورای ملی رسید و تجارت کشاورزی رونق بیشتری یافت. به تدریج تا سال 1310ش، برای تعداد زیادی از شهرهای کشور مجوز تأسیس اتاق صادر گشت و مقدمات انجام انتخابات آن نیز فراهم گشت.

اتاق ها برای توسعه صادرات مطالبات ذیل را مطرح کردند: توجه دولت به توسعه زراعت پنبه و تبدیل بذر محلی به بذر آمریکایی، توسعه عمل آوردن ابریشم و توجه مخصوص برای تهیه تخم و غرس درخت توت، اصلاح پشم به وسیله تغییر نژاد گوسفندان به کمک دولت، اصلاح کار قالی‌بافی با تشکیل کمپانی‌های مهم صباغی (رنگرزی) برای تولید رنگ ثابت و بی‌عیب، اصلاح تولید خشکبار برای فروش در بازارهای اروپا، تشکیل بانک فلاحت برای کمک به زارعین که بتوانند وضع زراعت را تغییر دهند، کمک به ترقی و توسعه کارخانه‌های داخلی برای رفع احتیاجات مملکت، الزام سفرای ایران در دیگر کشورها برای ارائه اطلاعات دقیق تجاری بازار واردات و صادرات، توسعه صادرات. آنان عقیده داشتند که با تنزل ارزش نقره در بازارهای جهانی، بدیلی به جز تغییر واحد پول کشور از نقره به طلا وجود ندارد.اما در اسفند 1309 با وضع قانون انحصار تجارت خارجی، کنترل صادرات و واردات کلیه کالاها را در دست گرفت و موجبات نگرانی و بدگمانی تجار را فراهم ساخت. اتاق‌های تجارت موجود را به حال تعلیق درآورد و اعضای آن را به همکاری در سازماندهی جدید تشویق کرد. بر اساس قانون انحصار تجارت خارجی، تجارت خارجی ایران در دست دولت قرار گرفت و حق واردات و صادرات کلیه محصولات طبیعی و صنعتی و تعیین موقتی و دائمی میزان آن، انحصاراً به دولت واگذار شد. تحولات سیاسی و اقتصادی بعد از جنگ اول جهانی، در ایران لزوم تمرکز حداکثری و دخالت دولت در اقتصاد را به وجود آورد. بحران اقتصاد جهانی1930، دولتی شدن بازرگانی خارجی روسیه و پایین آمدن ارزش نقره به عنوان واحد پول ایران، این امر را تا حد زیادی تشدید و الزام آور نمود. این اقدام دولت، حاصل یک برنامه ریزی اقتصادی بلندمدت نبود، بلکه نتیجه شرایط سیاسی و اقتصادی آن زمان بود.بنابراین با آزمایش و خطا همراه شد. اما دست کم در کوتاه مدت باعث بهبود صادرات و تنظیم درآمد های دولت گردید.

پیامدهای بحران جهانی 1929 بر کشاورزی ایران

در نگاهی عمیق به پیامدهای گسترده بحران جهانی باید عنوان نمود که بحران اقتصادی 1929 کاملا به زیان ایران تمام شد، زیرا ارزش ریالی مواد خام صادراتی ایران به میز ان 2 تا 3 برابر کاهش یافت مثلا صادرات برنج که صد درصد وابسته به روسیه بود به شدت سقوط کرد به گونه ای که ارزش آن در کل صادرات ایران از 4/10 درصد در سال 1310 به 75/4 درصد و در سال های 1311 -1312 به ترتیب به 15/3 و 96/2 درصد کاهش یافت. در نتیجه، ایران برای حل این مشکلات از یک طرف سیاست صنعتی سازی جایگزینی واردات را در پیش گرفت و از سوی دیگر، برای کاهش فشارهای بازرگانی روسیه به معاملات پایاپای برای بازاریابی محصولات کشاورزی روی آورد بنابراین نیاز به بالا بردن خودکفایی با رشد ناسیونالیسم و میل به کاهش وابستگی به کالاهای ساخت شوروی، که بیشتر شامل منسوجات و شکر بود، تقویت شد.

سیاست جایگزینی واردات،‌ راهبرد دفاعی برخی دولت‌ها، مانند ایران و مصر، امریکای لاتین و شرق آسیا در مقابله با بحران و در واکنش به فروپاشی تجارت بین‌المللی برای بسیاری از کالاها در خلال دوره‌ اولیه‌ی رکود عظیم در کشورهای پیشرفته‌ سرمایه‌داری و در نتیجه کاهش شدید صادرات سنتی کشورهای در حال گذار به سرمایه‌داری بود. شش سال بعد ازجنگ جهانی اول تقاضا برای مصرف مواد خام کشاورزی به تدریج رشد یافت و قیمت ها تا حدی ترقی کرد، با این وجود قیمت فرآورده های کشاورزی نسبت به قیمت کالاهای ساخته شده صنعتی روز به روز در حال کاهش بود و در عوض قیمت محصولات صنعتی پیوسته افز ایش می یافت. بنابراین، کشورهای متکی بر اقتصاد کشاورزی که برای بازسازی حیات اقتصادی خود، مجبور بودند تا مقدار بیشتری مواد خام تولید و صادر کنند تا شکاف قیمت ها را پر کرده و در عوض نیاز روزافزون به کالاهای ساخته شده را جبران کنند.

به طور کلی، ارزش محصولات کشاورزی در برابر محصولات صنعتی از سالهای 1303 تا 1308 به یک سوم کاهش یافت بطوریکه کاهش ارزش آن در سال های بحران از سال 1308 تا 1311 به 60 درصد رسید. رکود بزرگ سبب پایین آمدن قیمت کالاهای سرمایه ای شد. چنانکه صنعتی سازی جایگزین واردات با دخالت دولت سرعت یافت، شرکت های بازرگانی و شرکت های سهامی جایگزین بازرگانی سنتی گردید و تغیرات متفاوتی در الگوی کشاورزی و صادرات آن به وجود آمد. کاهش درآمدهای صادراتی کشور؛ از محل صادرات محصولات و کالاهای کشاورزی، از دیگر علت‌هایی بود که به طراحی برنامه‌های نوسازی صنعتی کشور در عهد پهلوی اول منجر شد. به عبارت بهتر، درآمدهایی که از محل صادرات محصولات کشاورزی عاید کشور می‌شد، سیر نزولی پیدا کرد. در این اوضاع، ادامه این روند تحمل‌کردنی نبود و دولت باید به‌دنبال راه کارهایی می‌رفت که هم ‌زمان دو هدف را دنبال کند: کاهش واردات کالاهای خارجی و تولید بخشی از نیازمندی‌های کالاهای مصرفی در داخل کشور. در اثر این وضعیت، روند صنعتی‌شدن کشور در عهد پهلوی اول بر اساس ضرورت های اقتصادی و مالی اتفاق افتاد.

مداخله دولت در تجارت خارجی

با تصویب قانون انحصار تجارت خارجی، کل تجارت خارجی ایران به کنترل دولت درآمد. تصور عمومی رایج در آن زمان این بود که قدرت اقتصادی کشورهایی مانند آلمان، ایتالیا و به‌ویژه روسیه شوروی از نقش پررنگ دولت در اداره امور اقتصادی ناشی شده است.در آغاز 1310، مداخله دولت در تجارت خارجی بیشتر از عرصه‌های دیگر بود. محدود کردن واردات برخی کالاها به منظور صرفه‌جویی در ارز، حمایت از صنایع جدید، افزایش تولیدات صادراتی، معامله پایاپای با کشورهایی که تجارت خارجی‌شان در انحصار دولت بود (به طور عمده شوروی) و کوشش برای تحصل شرایط بهتر در بازار‌های جهانی همگی ضروری شمرده می‌شد. در نتیجه اگرچه در ابتدا انحصارات دولتی برای ورود «کالاهای ضروری» مانند شکر، چای، قماش و غیره پی ریزی شد اما بعدها، صادرات پنبه، کنف، فرش و سایر محصولات نیز انحصاری گردید اگرچه درآمدهای صادراتی دولت در سال 1310 رشد چشمگیری داشت ولی در سالهای 1311 و 1312 با ارقام 522041000 ریال 466000000 ریال کاهش یافت، چراکه سیاست قانون انحصار تجارت خارجی مبنی بر برابری ارقام صادراتی و وارداتی در نهایت منجر به کاهش امکان هر دو گردید.

 وابستگی اقتصاد ایران به بازار جهانی نظام سرمایه داری، و تأثیرپذیری اقتصاد ایران از تحولات بازار جهانی موجب می شد تا حکومـت بـه تنهـا عامـل تصـمیم گیرنـده در سیاست های اقتصادی تبدیل نشود. در سال 1310 به دلیل کاهش فروش فالیچه و فرش های دستباف ایرانی، بسیاری از تجار ورشکست شده و صدها کارگر بیکار شدند و در پی کاهش قیمت جهانی نفت، هزاران کارگر شرکت نفت ایران نیز اخراج شدند. در پی همین بحران بود که درآمد نفتی ایران به شدت کاهش یافته و خطر سقوط اقتصادی ایران را فرا گرفت. از همین رو ایران ناچار شد تن به قراردادی بدهد که درآمدهای آن حتی از درآمدهای قرارداد نفتی دارسی نیز کمتر بود. گرایش به صنعتی سازی از سال های 1311 تا 1317 جدای از تمایلات شدید نخبگان به ناسیونالیسم اقتصادی تحت تأثیر همین عوامل بوده است.

ترکیب صادرات محصولات کشاورزی

پهنه سرزمینی ایران هنوز بیشتر به شکل مجموعه‌ای از مناطق ناپیوسته و گسسته، مرکب از اقتصادهای کوچک و فقدان بازار ملی بود، راه های مال رو و بسیار ناهموار و هزاران آبادی کم چمعیت، دور از یکدیگر و پهنه های سرزمینی با دانسیته جمعیتی پایین مانع تشکیل یک بازار ملی می گردید. بنابراین جمع آوری اطلاعات دربارة کل تولیدات و مازاد محصولات متنوعی که در کشور مصرف می‌شد، امکان ندارد. تغییرات اقلیمی و ریسک های محیطی در میزان برداشت محصولاث اثرگذار بود و نوسانات قیمت‌های داخلی و خارجی به انجام واردات و صادرات ناحیه‌ای منجر می‌شد. برخی محصولات مانند شکر و چای به میزان زیاد تولید نمی‌شدند و می‌باید آن‌ها را از راه‌های قانونی یا قاچاق وارد می‌کردند. تولید برخی دیگر ماند پنبه و تریاک به آن اندازه‌ای بود که صدور آن‌ها را در مقیاسی وسیع امکان‌پذیر می‌ساخت. بر روی هم و به طور متوسط چنین به نظر می‌رسد که ایران از لحاظ گندم، جو، برنج، و تنباکو، یعنی چهار قلم از مهم‌ترین محصولات مصرفی خود و همچنین در انواع میوه و سبزی‌ها تقریباً خودکفا بوده است. طی سال های 1290-1320، ترکیب کالایی صادرات غیرنفتی ایران به نحوی چشمگیر ثابت بوده و طی 20 سال ، فرش، پنبه، میوه و خشکبار، تریاک، ابریشم، صمغ و برنج و معدودی از محصولات کشاورزی بر آن غلبه داشته است.

این اقلام پیش از جنگ جهانی اول عمدتاً به روسیه صادر می‌شدند و حجم اصلی صادرات ایران را تشکیل می‌دادند. ایران در آغاز دوره‌ی پهلوی عمدتا با اتحاد جماهیر شوروی و دولت بریتانیا تجارت می‌کرد اما جنگ و انقلاب موقعیت شوروی را از حالت اوج پیش از جنگ (زمانی که روسیه منبع حدود نیمی از واردات و مقصد بیش از دو سوم صادرات ایران بود) تنزل داد.‌ در دوره‌ی رکود شدید اقتصادی پس از جنگ و انقلاب 1917، صادرات اقلامی که نسبت به وزن خود گران ‌قیمت بودند، جای اقلام پیشین را گرفت. مثل صدور قالی و تریاک به جای پنبه و برنج که یافتن بازارهای جدید برای صادرات آنها سودآور نبود. در دوره‌ی پهلوی اول (1304- 1320 ش) تجارت پنبه و برنج تاحدی احیا شد، هرچند سهم تجارت تریاک پس از دهه‌ی 1300ش و در نتیجه‌ی اقدامات جهانی برای محدودکردن تجارت مواد مخدر، کاهش پذیرفت. سهم قالی و برنج در تجارت خارجی ایران در 1319ش، که عمدتاً تحت تسلط آلمان و شوروی بود، کاهش یافت، زیرا هیچ یک از این دو کالا برای برنامه‌های تسلیحاتی این دو کشور اولویت نداشتند.

براساس گـزارش اقتصادی اتاق تجارت بندر بوشهر در سال 1315 ،گندم، جو، خرمـا، زیـره هنـدی، سـیاه دانه، انجیر، انچوچک، گل سرخ، گلاب، روغن خشخاش، جفت، پوست انار، سیب زمینی، عسل، آلو بخارا، پوست خشخاش، مورد، نخود، عدس، ماش، قالی، گلیم، تنباکو، بادام کوهی و گـردو از مهمترین محصولاتی بود که از بنادر بوشهر و سایر مناطق کرانه ای جنـوب ایـران بـه نـواحی عرب نشین خلیج فارس و دریای عمان و هند صادرات میشد و سالیانه بـیش از دو میلیـون ریـال ارزش داشـت. خـشکبار در میـان محـصولات صادراتی ایران جایگـاه دوم را داشـت. از سـال 1300 تـا 1309ش، 57215 خروار نباتات رنگی از جمله حنا بـه عمـان و 6040 خـروار بـه هندوسـتان صادر شد. برنج، خشکبار، پنبه، قالی و قالیچه، توتون و تنباکو و خرما نیز از دیگر محـصولات صـادراتی بـه عمـان و مـسقط بـود ؛ تنباکوی جنوب حتی بـه عثمـانی و مـصر نیـز صـادر مـی شـد و متوسط ارزش آن به 2031200 قران میرسـید.

در زمستان 1314 هر من تنبـاکوی عمـانی 300 تـا 400‌ ریال به فروش میرسید. در سال 1319 پانصد هزار کیلو خرما از بندر بوشهر به مناطق جنوبی خلیج فارس و دریای عمان صادر شـد. گلاب و عطریـات نیـز از بنـادر جنوب به منطقة خلیج فارس، اقیانوس هند و حتی زنگبار و حبشه صادر میشد. بندرعباس به عنوان مهمترین موقعیت دریایی در صـادرات و واردات کرمان، یزد، خراسان و ایالات مرکزی ایران با مناطق جنوبی خلیج فارس محسوب مـی شـد. صادرات کرک بز نیز از قضایای مورد توجه در این منطقه بوده البته در ابتدای دهه 1300 به علت وجود مراتع کافی در بندرعباس، دامداری در وضعیت مطلوبی قرار داشت.

به دلیل اینکه زمستان منطقه گرم بود و مراتع سرسبز و وسیع به نسبت مناسبی در سطح منطقه پراکنده بود، این هر دو عامل، یعنی هوای مناسب زمستان و مراتع غنی باعث شده بود این منطقه در فصل زمستان محل تجمع دامداران شود. پرورش شتر و بز، به‌ویژه بز تالی از دیرباز موردتوجه روستاییان بندرعباس بوده است و حتی در برخی محلات شهر هم گله‌های بز تالی نگهداری می‌شده است. نژاد تالی به رنگ قهوه ای سوخته تا روشن، فاقد شاخ، پوشش مویی کوتاه و براق، دست و پای ظریف داشته و گوش های آن کوچک، بومی منطقه هرمزگان به خصوص بندر لنگه، بندر عباس، میناب، جزایر قشم و بندر خمیر می باشد. میزان شیری که روزانه می تواند تولید کند تقریبا ۸۰۰ گرم بود. یکی از اقلام مهم دامداری که از بندرعباس صادر می‌شده کرک بز تالی است که این نوع کرک از مرغوب‌ترین کرک‌ها در دنیا به شمار می‌رود.

تجار بنادر کوچک در محدوده دریای عمان، چابهار، جاسک و گواتر با عمان و مسقط، دبی و شارجه و سایر سواحل عربستان ارتباط نزدیک تجاری داشتند. عمان و مسقط و به ویژه بحـرین در فعـل و انفعـالات اقتـصادی جنوب ایران نقش مهمی داشتند. تجارت بحرین که بخش عمده بازرگانان آن ایرانی الاصـل بودند در سالهای 1305-1308سالیانه بـیش از دوازده کرور و 250 هزار تومان بود. عایدات گمرگات آن سالانه چهارصد هزار تومان محاسبه می‌شد. با وجود تقابل شدید با انگلستان بر سـر بحـرین، حفظ این مجمع الجزایر از جنبة اقتصادی برای ایران حیاتی بـود: در بحـرین سـالیانه بـیش از‌‌ 293 هزار و 900 لیره مروارید صید میشود و تجار هندی خرید و فروش مروارید را در اختیار دارند و سالیانه نزدیک به پنجاه هزار کشتی به منامـه، مرکـز عمـده ایـن جزیـره رفـت و آمـد میکردند.

تنها عایدات گمرک بحرین روزانه 15 الـی 2 هزار روپیه است که هر هفته چندین لـک روپیـه مـن غیـر حـق از بحـرین بـه خزانـه دولتـی هندوستان انگلیس حمل میشود. احصاییة گمرکی صـادرات و واردات بنادر خلیج فارس و دریای عمان در سال 1311-1312 عمدتاً نشان گر افـزایش اسـت که کشورهای جنوب تنگه هرمز در این فرایند نقش مهمی داشته اند. جزایر و بنادر خلیج فارس و دریای عمان در زمینه صادرات و واردات انواع کالا نقش حیاتی را در اقتصاد ایران عصر پهلوی اول ایفا کردند توجه به فعالیت های سنتی اقتصادی در بخش هـای شـیلات، مرواریـد، معـادن و کشتی سازی، تأسیس صنایع و شرکت های کوچک اشتغال زا، توجه به بخش کشاورزی با تأکید بر مسئلة آبیاری، سد سازی و استفاده از ماشین آلات و شیوه هـای جدیـد زراعـت و مبـارزه بـا پدیدة مخرب قاچاق، از اینگونه اقدامات بود.

ترکیب شرکای تجارت خارجی ایران

در میانه دهه 1300 و دهه 1310 نزدیک به 15 درصد صادرات ایران به امریکا می‌رفت و این، همراه با خریدهای بریتانیا و آلمان، سهم روسیه را به حدود 20 درصد کاهش داد. صادرات نمک ، تریاک و پنبـه بـه کـشورهای اروپایی چون ایتالیا در عوض دریافت انـواع قمـاش توسـعه یافـت. صدف خلیج فارس که در مناطق مختلف صـید مـیشـد، در جهـان از لحاظ کیفیت، جنس و قیمت شهرت داشت. سالانه 20 تا 30 تن «صدف بزرگ» کـه بهتـرین نوع آن در کیش، شیخ شعیب و قشم بود و 60 تا 500 تن صدف کوچک مـشهور بـه "محـار" جمع آوری و از بندر لنگه به اروپا به خصوص آلمان صادر می شد تا در سـاخت لـوازم تزئینـی استفاده شود.

در آن دوره، لنگه عمیق ‌ترین بندر لارستان ایران، مرکز صید و خرید و فروش مروارید و‌ صدف‌های خوراکی به شمار می رفت. عمده ترین تجارت بندر لنگه با هندوستان بوده و برنج، اصلی‌ترین کالای وارداتی از هند به این بندر بود. در کنار این، قند، شکر، چای، قهوه، قماش خشکبار، گل سرخ، آنغوزه، سقز و در ماه‌های پاییز و زمستان، نفت روسیه مهم‌ترین کالاهایی بودند که در بندر مبادله می شدند. حدفاصل جنگ جهانی اول و دوم، بندر لنگه دچار رکود کشاورزی و قحطی شد و محصولات کشاورزی و آرد گندم و جو از سند و هند وارد این بندر می‌شد.

علاوه بر این ، در مقابل توتون و تنباکویی که ایران به عثمانی صادر می‌کرد، از عثمانی توتون تند و قوی‌تری، برای مصرف داخلی وارد می‌کرد(سدیدالسلطنه، 1371: 170). کم‌کم محدودیت‌های قانونی ناشی از انحصار تجارت خارجی، آثار قحطی، خشکسالی و شیوع بیماری‌های واگیردار، در سالهای 1310 الی 1320در این بندر حکمفرما و باعث شد لنگه رونق گذشته‌ی خود را از دست دهد.

انواع خرما از محصولات مهم باغی کشور بود که تعداد زیادی از استان های کشور، به ویژه استان های جنوبی با کشت این محصول اشتغال داشته و یکی از مهم ترین محصولات صادراتی ایران نیز خرمای مناطق جنوبی است. بنابراین توجه و رسیدگی به صادرات محصول خرما همواره برای دولت ایران حائز اهمیت بوده است. در آبان 1312 هر من خرمای خوب با قیمت 30 شاهی و متوسط 16 شاهی به هند، کویت، مسقط، عمان و اروپا و امریکا صادر می شد. دولت سعی می نمود به هر شکل ممکن و از راه های مختلف نظیر ایجاد تسهیلات برای خرید و فروش خرما از صاحبان نخیلات در سواحل خلیج فارس، تجارت این محصول را در سواحل و بنادر ایران نسبت به بنادر عراق رونق ببخشد و نسبت به محیا کردن شرایط حمل و نقل خرما به داخل و خارج از کشور اهتمام ورزد و اما معمولا عدم در اختیار گذاردن واگن از طرف باربری راه آهن جنوب به نخل کاران، سبب فاسد شدن و از بین رفتن محصول در اثر گرمای هوا می شد. در سال اقتصادی 1316-1317 ، معادل 26849 تن خرما از ایران صادر شد. از اوایل سال 1320 یک از مشکلاتی که برای صاحبان نخلستان های خوزستان و خرمشهر بوجود آمد، اصرار بر اجرای کامل قانون انحصار خارجی بود. اصرار نخلداران سرانجام بدانجا رسید که ذی نفعان با ارسال عریضه ای به مجلس خواستار اجازه ی حمل خرما به خارج باشند. رئیس کل انحصارهای کشاورزی در پاسخ به شکایت نخل کاران، در اسفندماه 1323 اجازه ی صدور ماهیانه چهل هزار تُن خرما را از آن منطقه صادر نمود.

به دلیل مشکلات اقتصادی ناشی ازسوءاستفادة های مکرر بانک شاهنشاهی ازشرایط موجود، کاهش دائمی ارزش پول ملی‌ و افول سرمایة نقدینة کشور به دلیل ساختار گمرکی و تجارتی ناکارآمد و نبودن توازن بین صادرات و واردات رو به نزول گشت. ایجاد توازن در واردات و صادرات برای جلوگیری از کاهش ارزش قران به عنوان پول ملی پیش درآمد اصلاح نظام اقتصادی و نوسازی بود؛ سقوط ارزش قران در برابر ارزهای خارجی در سال 1308 به دلیل بحران اقتصادی جهانی، شدت بیشتری گرفت. ناظران علت کاهش ارزش قران را در دو مسئله می دیدند. یکی کاهش ارزش فلز نقره به عنوان واحد پول ملی و دومی، نبود توازن بین صادرات و واردات میدانند. نخستین پیامد بحران در ایران، کاهش میزان صادرات خصوصا در محصولات کشاورزی از سال 1307 تا سال 1309 بود. در سال 1310 افزایش میزان صادرات از دو عامل نشئت گرفت، اول افزایش مداخله و نظارت دولت پس از تصویب قانون انحصار تجارت خارجی و همچنین افزایش میزان وزنی صادرات بود. از آنجا که ایران بخش اعظم کالاهای مصرفی خود را از کشورهای صنعتی وارد می کرد. کاهش درآمد حاصل از صادرات، تاثیر زیادی در کاهش قدرت خرید ایران برجای گذاشت. با کاهش صادرات و واردات به میزان 6/7 درصد برحسب قران در مجموع منجر به تهی شدن خزانه کشور و مشکلات متعددی حاصل از کاهش درآمد دولت بود، حاصل این امر تصیمات حکومت وقت به پاره ای از قوانین جهت کنترل شرایط بحرانی پیش آمده گردید.

روابط تجاری ایران با محور متحدین

در دهه 1310 با توجه به کاهش تقاضای روسیه و تغییر نظـام بازرگـانی ایـن کشـور ، ایران نیز مجبور بود تا با انحصار تجارت خارجی، بازارهای جدیدی ازجمله ژاپن و آلمـان برای صدور پنبه پیدا کند. محدودیت هایی که در این دهه در بازارهای آمریکا و هندوستان برای تجار ژاپنی ایجاد شده بود،گرایش این کشور به بازار ایران را سبب شد. به تدریج افزایش حضور تعداد شرکت های تجاری ژاپنی در ایران و تلاش آنها برای یافتن بازارهای جدید با هدف واردات محصولات و فراورده های خام کشاورزی همچون تریاک ، پنبه، کتیرا و نیز برخی محصولات دامی همچون انواع شیشه آلات، در مقابل صادرات انواع منسوجات پنبه ای، شیشه آلات، چای و سیمان رقابت شدیدی را بین آنها موجه شده بود.

در فروردین ۱۳۰۸ دو کشور پیمان‌نامه‌ای امضا کردند که حدود و اساس روابطشان را مشخص می‌کرد و با بستن «عهدنامه مودت» در اردیبهشت ۱۳۰۹ (مه ۱۹۳۰ میلادی) رابطه رسمی دیپلماتیک میان دو کشور برقرار شد.دولت ایران هوهانس خان ماسحیان (مساعدالسلطنه) را به عنوان نخستین وزیر مختار در هفدهم تیر ۱۳۰۹ به ژاپن فرستاد و سفارت ایران در ژاپن گشایش یافت. در فروردین 1310 با توجه به مشکلات ناشی از رقابتهای تجار ژاپنی با یکدیگر، شرکتهای تجاری ایده تشکیل سندیکای تجاری را مطرح کردند. این ایده مرهون کازاما اولین وزیر مختار ژاپن در ایران ۱۳۰۸ خورشیدی است و این سندیکای تجاری را سه شرکت مهم و معتبر ژاپنی در ایران (یان کیو و اکورا و میتسوبیشی) برای انجام معاملات گسترده تریاک با حاج میرزا حبیب الله امین اصفهانی، در سال 1310 به وجود آوردند.

در فروردین 1312" موسیو میچتسو" یکی از نمایندگان شرکتهای مهم تجاری ژاپن، برای بررسی بیشتر نحوه خرید و صدور دو محصول مهم پنبه و تریاک ایران در مقابل واردات انواع نخ و چیت به ایران آمد و با یاسایی،رئیس اداره کل تجارت، دیدار و مذاکره کرد. در اردیبهشت 1313 با تشکیل شرکت تجارتی ایران و ژاپن که خود شعبه ای از شرکت بزرگ میتسوبیشی بود، تجارت محصولات ایرانی، یعنی پنبه و تریا ک، به ژاپن و برعکس آن، یعنی منسوجات پارچه ای و قماش، به طور انحصاری در اختیار این شرکت گذاشته شد. براساس توافقنامه اولیه ای که بین شرکت و دولت ایران به امضا رسید، از طرف دولت ایران حق هرگونه صادرات و واردات بین ایران و ژاپن منحصر به شرکت بود و دولت ایران مانع هرگونه صادرات یا واردات از مجاری غیر از شرکت میشد. خرید محصول پنبه ایران و صادرات آن به ژاپن از دیگر علایق سرمایه گذاری شرکت تجارتی ایران و ژاپن بود. البته براساس توافق های انجام گرفته با شرکت، در قبال صادرات پنبه هیچ نوع ارزی به دولت ایران پرداخت نمی شد؛ بلکه معادل ارزش ارزی آن منسوجات و قماش ژاپنی به سفارش شرکت سهامی قماش ایران وارد ایران میشد. در نامه شرکت ژاپنی به شرکت سهامی پنبه و پشم و پوست در خصوص مبادله پنبه خام، بر مسئله مبادله پایاپای به شکل واردات متقابل پارچه نخی و با حق انحصار شرکت ژاپنی در انجام این معامله تاکید شده است.

متقابلا ژاپن نیز که ازسویی به توسعه صـادرات محصـولات نساجی خود نیاز داشت و ازسوی دیگر کارخانه های این کشور توان رقابت باکارخانه هایی انگلیسی نداشتند، از جنس پنبه پست کشورهای شرقی که در اروپـا خریـداری نداشـت، استقبال میکرد. بنابراین ژاپن خریدار جدید پنبه ایـران شـد و صـادرات ایـران بـه ایـن کشور افزایش یافت. به این ترتیـب آلمـان و ژاپـن کـه تـا 1310 تقریبـاً هـیچ سـهمی در صادرات پنبه ایران نداشتند، به تدریج سهم قابل توجهی از صادرات ایران به دست آوردنـد. به خصوص از 1317 به بعد که صادرات ایران به روسیه محدود شد، تقریباً تمام پنبه ایران به ژاپن و آلمان صادر میشد. درنتیجـه سـهم آلمـان از صـادرات پنبـه ایـران از 15 درصددر 1311‌ به 85 درصددر 1320 و سهم ژاپن از 2 درصد در 1311 به 42 درصددر 1318 افزایش یافت. در نهایت، تا اواخر سال 1319 و به کمک حمایت های دولتی و با افزایش سطح زیر کشت و میزان برداشت محصول در هکتار و ارتقای کیفیت تار پنبه های برداشت شده، تعداد 9 کارخانه دیگر پشم ریسی در یزد، اصفهان، مشهد وکرمانشاه با ظرفیت بیش از 25000 دوک افتتاح شدند که که 2750 نفر در آنها اشتغال داشتند. با رونق این حرفه در اصفهان، تعداد کارخانه های پشم ریسی طی سه سال افزایش یافت و به 4 کارخانه رسید.

در مجوع ظرفیت تولید این کارخانجات به 100 تن نخ، 150000 پتو، و بیش از 2 میلیون متر پارچه می رسید. خانواده هاروطونیان، نخستین کارخانه نخ‌ ریسی را در خراسان احداث و راه‌ اندازی کردند‌این کارخانه متعلق به هاروطونیان، یکی از ارامنه ای بود که از شوروی به مشهد مهاجرت کرده بود. این کارخانه در ‌‌۱۳۱۲ش با خرید ماشین‌ آلات از آلمان تأسیس شد. کارخانه در فاصله بین ساختمان شیر و ‌خورشید و اداره مالیات مشهد در انتهای کوچه قرار داشت. موتورهای کارخانه ۱۵۰ اسب بخار قدرت داشتند و با پانصد دوک نخریسی در هر ده ساعت سیصد تا چهارصد کیلو نخ تولید می‌ کردند. شمار کارگران ‌کارخانه در روز بالغ بر سی نفر می‌ شد و محصولات آن نخ‌ های پشمی بود که برای قالی‌ بافی مصرف می‌ شد ‌و بخشی از آن را نیز به خارج صادر می‌ کردند. پارچه‌ های این کارخانه در انواع زمستانی، بهاری و تابستانی ‌تولید می‌ شد. این نخستین کارخانه ریسندگی خراسان و تحولی در تولید پوشاک بود. ارمنیان ‌همچنین اولین کارخانه پنبه پاک کنی و "خرید پشم قراردادی "را به خراسان آوردند.

در دوره پهلوی اول، سه کارخانه پنبه ‌پاک کنی در نیشابور، دو کارخانه در سبزوار و دو کارخانه در مشهد متعلق به ارمنیان بود. آمار تجارتی سال اقتصادی ۱۳۱۲- ۱۳۱۱ افزایش صادرات بعضی محصولات فلاحتی ایران را نشان میدهند مثلا صادرات پنبه که در سال 1311 در حدود 44 ملیون ریال بود در سال ۱۳۱۲ به ۷۹ ملیون ریال ترقی کرد و با آنکه مقدار زیادی از محصول پنبه در کارخانجات بافندگی داخلی به مصرف رسید اما صادرات آن در سال اقتصادی ۱۳۱۲ بالغ بر 35 ریال افزایش داشته است این رونق بازار پنبه مخصوصا بواسطه توسعه تجارت این محصول گرانبها با ژاپن و آلمان به عنوان بزرگترین خریدار پنبه ایران بود . صادرات پنبه به آلمان که در سال ۱۳۱۰ در حدود ۵۰ هزار ریال بود در سال ۱۳۱۲ صادرات پنبه ایران به آلمان به ۳۱ ملیون و به ژاپن در حدود ۱۲ ملیون ریال رشد نمود در صورتی که تجارت پنبه با همسایه شمالی که در سالهای پیش بیش از صد ملیون ریال بود بواسطه رکود داد و ستد تجارتی بین دو کشور و توسعه زمین های پنبه کاری در آسیای مرکزی و ترکستان روسیه تجارت آن کسر و کاهش قابل توجهی را نشان میدهد.

الزامات تامین مالی بخش کشاورزی

در اواخر سال 1308 کاهش قیمت محصولات کشاورزی صادراتی منجر به کاهش درآمد دولت گردید، افزایش کمی میزان صادرات یکی از اولین راه حل های استفاده شده جهت تامین بودجه گردید، در این راستا بانک فلاحتی در شهریورماه 1309 موظف شد تا پرداخت وام و قرضه جهت توسعه کشاورزی و زراعت به هر نوع محصولی که وزارت اقتصاد ملی آن را لازم بداند، را انجام دهد بواسطه فعالیت بانک مزبور، کالاهایی مانند نشاسته، روغن زیتون، بلغور، انواع چوب و ... از سال 1309 در فهرست اقلام صادراتی قرار گرفت. بنابراین به دستور دولت و کمک های مالی بانک فلاحتی، میزان صدور محصولات کشاورزی جهت تامین کسری صادرات، افزایش یافت. به گونه ای که میزان صدور پنبه از 10470 تن در سال 1309 به 31259 تن در سال 1310 ؛ کتیرا از1910 تن در سال 1309 به 2865 تن در سال 1310؛‌ خشکبار از 43020‌ تن در سال 1309‌ به 115999 تن در سال 1310 رسید. به جز رشد کمی محصولات صادراتی، در ماده 11 قانون انحصار تجارت خارجی، دولت مکلف به رشد کیفی محصولات نیز بود و از صدور محصولاتی که دارای شرایط معین نبودند و به واسطه ی عدم مرغوبیت، بر حسن شهرت مملکت خدشه وارد می کرد، جلوگیری کند.

ناگفته پیداست که در این بازه زمانی 7 ساله بخش کشاورزی و توجه به آن خارج از برنامه های توسعة اقتصـادی رضاشـاه قرارداشت. گرایش به سیاست صنعتی سـازی از ســال 1311 ، و اولویـت یــافتن سیاست رونـق کشـاورزی از نیمـه دوم 1317 در سیاست های اقتصادی حکومت؛ بیشتر مثأثر از تحولات بازار جهـانی و تأثیرپـذیری اقتصـاد ایـران از تحولات آن بود. اما واقعیت عینی و آماری آن است که سیاست توسعه کشاورزی در سال های متأثر از بحران اقتصـادی در ایران (1308 تا 1313ش)که با کاهش تقاضای مواد اولیه کشـاورزی در بـازار جهـانی همـراه بود، از اولویت برنامه های اقتصادی حکومت نادیده گرفته نشد بلکه از اولویت اصلی خارج شد یا به گونه ای کم رنگ شد. اما پس از رفع بحران بین المللی و افزایش تقاضـا برای مواد خام اولیه کشاورزی،- به خصوص در سال های نزدیک به آغاز جنـگ جهـانی دوم در تابستان 1318- کـه کشورهای اروپایی خود را برای جنگ آماده میکردند و نزدیک شدن هر چه بیشتر تجارت آلمان با ایران، توجه به تولید کشاورزی افزایش یافـت. در چنـین شـرایطی بـا توجه به نیاز بازار جهانی به مواد اولیه کشاورزی، بار دیگر سیاست توسعه و تـرویج کشـاورزی تجاری( رهیافت کشت تخصصی کالا) در ایران مورد توجه دولت قرار گرفت. این توجه به اندازه ای بـود کـه دولـت در سـال 1319 درصد اجرای طرح پنج ساله کشاورزی برآمد، اما اشـغال ایـران توسـط متفقـین برنامه توسعه کشاورزی کشور را‌ نافرجام گذاشت.

تشکیل کمیسیون اقتصادیات و فصل نوین برنامه ریزی

در سال ۱۳۰۳ برای نخستین بار کمیسیونی با مشارکت دولت و مجلس با عنوان «کمیسیون اقتصادیات» به ریاست "حسن تقی‌زاده" وبا هدف برنامه‌ریزی اقتصادی در کشور تشکیل شد. از سالهای ابتدایی 1300 معمولا در زمینه فلاحت اصلاحاتی از سوی دولت، نمایندگان مجلس و حتی بازرگانان راجع به اصلاح طرز زراعت و رفع نواقص آن، دفع آفات ملخ، سن، زنگ و... تعیین مخارج اصلاحات کشاورزی و طرح نقشه برای بسط و توسعه ابریشم پیشنهاد و به تدریج اجرا می شد تادر وزارت فوائد عامه مشمول اقدام گردد. اما «تشکیل کمیسیون اقتصادیات» در مجلس شورای ملی دوره پنجم، با عضویت هفت نفر از وکلا و ریاست تقی زاده اولین اقدام ملی در زمینه برنامه ریزی است. اولین کار کمیسیون، تنظیم برنامه درازمدت برای امور راه سازی و ساماندهی امر فلاحت و مالیه کشور و پیشنهاد مالیات های جدید برای انجام این برنامه ها بود. که مورد پذیرش کابینه سردار سپه، بعنوان رئیس وزراء، در سال 1303 قرار گرفت. در کتاب «حیات یحیی» در مورد رویکردهای حاکم برکمیسیون اقتصادیات، دوره پنجم قانون‌گذاری مجلس شورای ملی، چنین آمده:

«من در خدمت نمایندگی خود در دو راه بیشتر قدم خواهم زد یکی در راه معارف برای روشن کردن دماغ ها، دیگری در اقتصادیات برای سیر کردن شکم ها که چون قومی راه را از چاه خواست تمیز بدهد و رو به سعادت خود رهسپار گردد، باید شکمش سیر و دماغش روشن بوده باشد و چون کمیسیون معارف در مجلس موجود است اما کمیسیون مخصوص برای اقتصادیات وجود نداشته است لهذا کمیسیون از بهترین اشخاصی انتخاب شوند تا در گذرانیدن لایحه های اقتصادی از مجلس از قبیل آزاد گذاردن طرق و شوارع وسایل نقلیه و گمرکات و توسعه کار فلاحت و زراعت و غیره کمک نماید."

"علی زاهدی" نخستین فردی است که یک برنامه هفت‌ساله صنعتی-فلاحتی را با آغازی نو در سال ۱۳۱۱ برای ایران پیشنهاد کرد. وی می‌نویسد: «به‌طور خلاصه نهضت صنعتی ایران امروز محتاج یک پروگرام جامعی است که خطوط برجسته مالی، فنی و اداری صنایع را رسم، از اقدامات متشتت و بی‌اساس و بی‌رویه جلوگیری کند و باعث شود با قلیل استعداد مالی که ما داریم منتهای نتیجه عملی را پس از چند سال به‌دست آوریم»؛ تلاش‌های بعدی در اواخر سال ۱۳۱۵ توسط ابوالحسن ابتهاج‌ آغاز شد؛ وی که با انتقال اداره نظارت بر شرکت‌های دولتی از وزارت مالیه به اداره کل تجارت همکار حسین علاء شد به او توصیه کرد پهلوی اول را در جریان لزوم برنامه‌ریزی قرار بدهد. این پیشنهاد با استقبال روبرو شد: «به دنبال آن، اساسنامه شورای اقتصاد با نامه رئیس اداره کل تجارت، مبنی بر نیاز اقتصاد کشور به برنامه، با موافقت علی‌اکبر داور، وزیر مالیه تهیه و برای تصویب به هیات دولت ارائه و در فروردین سال ۱۳۱۶ به تصویب هیات دولت رسید.»

در اساسنامه شورای اقتصاد تمرکز مطالعات اقتصادی را در اولویت کاری قرار داده و قرار بر تشکیل هیاتی گذاشته بود که ریاست آن با نخست‌وزیر وقت و مهمترین وظیفه آن تهیه نقشه‌های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آن‌ها بود. ابتهاج به عنوان رئیس دبیرخانه این شورا مسئول تهیه مقدمات سندی به نام نقشه اقتصادی کشور می‌شود: «اصطلاح نقشه اقتصادی کشور را ابتهاج خود مطرح کرده است. جلسات کاری این شورا برای تهیه برنامه، ۱۸ ماه ادامه یافت». ابتهاج بنیانگذار سازمان برنامه و برنامه‌ریزی در ایران است، وی کار خود را تحت عنوان بازرس شرکت‌های خصوصی وابسته به شرکت مرکزی و سپس بانک کشاورزی آغاز کرد. پیترآوری در کتاب تاریخ ایران خود آورده است: "ابتهاج برای توسعه ایران به هر دو جنبه کشاورزی و صنعت توجه داشت. گروهی از کارشناسان معتقد بودند که بایستی اولویت را به کشاورزی داد در حالی که عده زیادی عقیده داشتند توسعه صنعتی از اهمیت بیشتری برخوردار است زیرا باعث کاهش وابستگی ایران به واردات صنعتی و تکنولوژیک می‌شود".

 البته این دوره مقارن با شکل گیری اشکال اولیه برنامه ریزی در جهان است. برنامه اقتصادی شوروی سوسیالیستی، برنامه نیودیل در امریکا برای مقابله با بحران بزرگ و برنامه ریزی کالبدی در اروپا با اشکال و در سطوح مختلف در جریان بود. تکنوکرات ها، با ادبیات برنامه ریزی و ... بیگانه نبودند و اغلب تحصیل کرده اروپا، بودند و تناقضات تحول ساختاری کشور در دوران مدرن را می شناختند. در نتیجه تلاش برای دستیابی به چارچوبی برنامه ای برای تحولات در دولت و خارج از دولت شکل گرفته بود.

این مجموعه تلاش ها برای تقید دولت به برنامه و نقشه راه، با موزاییک قومی ایران، فراز و فرود بسیار توسعه نامتوازن، نابرابری میان شهرها و روستاها، تضادهای مرکز-پیرامون، تضاد بین جوامع شهری، روستایی و عشایری، و در کشاکش پراگماتیسم رضاخانی، ادامه داشت. در دومین جلسه شورا شاه نیز حضور داشت. وی در این جلسه عدم رضایت خود را از عملکرد شورا در این زمینه اعلام کرد.

تشکیل کمیسیون تهیه برنامه برای محصولات کشاورزی

پس از آن شورای اقتصاد در ششم مهر سال ۱۳۱۶ یک کمیسیون دائمی به نام «کمیسیون تهیه برنامه برای تهیه محصولات» تشکیل داد. این کمیسیون پیشنهادهایی برای اصلاح وضعیت کشاورزی و اسکان عشایر تهیه کرد و برنامه‌ای به نام برنامه هفت‌ساله کشاورزی به نخست‌وزیر ارائه کرد. در واقع هسته اولیه نوعی برنامه ریزی علمی در ایران با همین کمیسیون از 1316 آغاز شد در 11 فروردین 1316، هیئت وزیران بنا به پیشنهاد اداره کل تجارت، تاسیس «شورای اقتصاد» را تصویب کرد.

کمیسیون تهیه برنامه برای تولید محصولات کشاورزی پیشنهادهایی در باره اصلاح وضع کشاورزی به نخست وزیر ارائه نمود. حتی براساس مصوبه کابینه، هیئتی پنج نفره از خبرگان فلاحتی زیر نظر اداره کل فلاحت تشکیل شد تا به تدبیری برای پیشرفت و مطالعه احوالات فلاحتی، استعداد آب و خاک و انکشاف ظرفیت های پیشبرد امور دامپروری، بهبود زندگانی فلاحین و ترویج تشکیل شرکتهای تولیدی و تاسیس شرکتهای فلاحتی جدید، طراحی نقشه برای منازل رعیتی متناسب با اقلیم هر منطقه و عمران و آبادی دهات بپردازد.

یکی دیگر از وظایف مهم هیئت مذکور، دریافت منظم اطلاعات از ادارات فلاحت و تنظیم، تدوین و نگارش برنامه متناسبی جهت بهبود عملیات فلاحتی برای قسمت های مختلف کشور و تسلیم برنامه به اداره کل فلاحت جهت انجام بود. نظارت بر عمل مامورین ادارات کل فلاحت و شرکتهای تولیدی و رفع معایب و نواقص و کاستی های حین عمل، ارایه تذکار به متصدیان مربوطه و پیگیری در جهت اصلاح امورات از دیگر وظایف هیات به شمار می رفت.

شورای اقتصادی در سال 1317 چندین بار تشکیل جلسه داد و در دهمین جلسه آن با حضور رضاشاه، ابتهاج مامور تهیه مقدمات برنامه هفت ساله شد. برای تدوین برنامه هفت ساله کشاورزی مقرر گردید هیات مذکور با همکاری رئیس اداره کل فلاحت و تجار نخبگان،مالکان، متنفذین در هر شهرستان در اداره فرمانداری ضمن تشکیل جلسات، استعداد و توانایی های مناطق را تدوین و به فرمانداری محل ارایه دهند. عمده محورهای برنامه هفت ساله ای که با همت اداره کل کشاورزی برای بهبود وضعیت کشاورزی کشور تدوین شده بود بر اهدافی نظیر افزایش سطح زیر کشت، افزایش تولید محصولات کشاورزی، افزایش عملکرد در واحد سطح متمرکز بود و جهت حصول به اهداف فوق مقرر شده بود تا از یک سوی بواسطه خرید ادوات آبیاری، تنقیح و مرمت قنات های دایر و بایر (با بودجه ای معادل 210 میلیون ریال) ، احداث مخازن، آب بندها و سدها، خشکاندن باتلاق ها، حفر چاه های عمیق و احداث نهرهای جدید( بودجه 265 میلیون ریال) ؛ میزان آب تخصیصی به اراضی کشاورزی افزایش یابد(بیش از 52درصد بودجه پیش بینی شده در برنامه برای طرح های آب و آبیاری بود). و از سوی دیگر با اصلاح بذور گیاهان بومی مانند گندم، جو و پنبه و معرفی بذور جدیدی از گیاهانی که تا کنون در ترکیب کشت مرسوم دهات نبودند، متناسب با آب و هوای هر منطقه محصولات جدیدی معرفی و به عمل آید. توسعه سطح زیر کشت پنبه از 224 هزار هکتار به 370 هزار هکتار و بهبود بذر پنبه و عملکرد آن (از 36 هزار تن به 120 هزار تن وش) و احداث باغات چای جدید تا حصول به خودبسندگی در دستور کار قرار گیرد و با ترویج بکارگیری ماشین آلات کشاورزی، تامین کود و ترویج کاربرد کود در اراضی زراعی با ایجاد شرکتهای خدمات کشاورزی، تدارک نیازمندی های کشاورزان، خرید محصولات و ارایه اعتبارات مکفی به مالکان بزرگ و خرده مالکان، تشویق آنها از طریق اعطای نشان ها، جوایز، حضور در نمایشگاه ها حمایت های لازم صورت پذیرد. برنامه در زمینه ارتقای دامپروری کشور ؛ در نظر داشت تا با اصلاح نژاد دام ها، گاو، گوسفند، بز و طیور خانگی و ارتقای وضعیت بهداشتی روستاها با تقویت ادارات دامپزشکی و کنترل بیماری های مشترک دام و انسان( با بودجه 116 میلیون ریال)، آموزش روستاییان از طریق احداث دبستان های روستایی(با بودجه 215 میلیون ریال)، طی هفت سال با کل بودجه ای معادل 967 میلیون ریال اقدامات هدفمندی را پی ریزی نماید.

موانع عمده برنامه ریزی توسعه کشاورزی

تلاش هایی که از سال 1316 مخصوصاً با اجرای طرح پنج سـاله کشـاورزی، جهت ترویج کشاورزی تجاری و توسعه صادرات مواد خام کشاورزی صورت گرفت تحت تأثیر همین نگرش بود. بدین ترتیب تحولات بازار جهانی و مطالبات آن بار دیگر موجب تغییر در اولویت های سیاست اقتصادی ایران شـد. البتـه در این تغییر تمایل حکومت به کسب حداکثر درآمد بی تأثیر نبود. تمـایلی کـه ضـرورت آن را نیازهای روز افزون حکومت به کسب درآمد و صـرف آن در ایجـاد تمرکـز سیاسـی بـه وجـود می آورد. اما تلاش‌های ابتهاج و همکاران وی در خصوص تهیه و تدوین برنامه و تنظیمات در باب گشایش های کشاورزی، به علت موانعی که به ویژه در وزارت مالیه با آنها روبه‌رو شد، به ثمر نرسید. او در سال 1318 به منظور پیشبرد این امر، نامه‌ای به متین‌دفتری، نخست‌وزیر وقت، ارسال داشت و طی آن «فقدان برنامه برای عملیات اقتصادی دولت» و «نبود تمرکز در این عملیات» را اساسی‌ترین علت نابسامانی اوضاع اقتصادی کشور خواند. ابتهاج در خاطرات خود با اشاره به این جملات، علت اصلی شکست اندیشه برنامه‌ریزی در این مقطع زمانی را مخالفت افراد دخیل در امر برنامه‌ریزی با «فلسفه» برنامه بلندمدت، و نیز اعتقاد شاه به مدرنیزاسیون بر اساس اراده شخصی خود و نه بر اساس برنامه‌ای سنجیده می‌داند؛ به عقیده او دقیقاً به همین دلیل است که اغلب «کارهای بزرگ» زمان رضاشاه، «معایب بزرگی» هم داشت. برنامه ریزی ها بدلیل رخداد جنگ جهانی دوم، و کوشش ها برای تهیه برنامه هفت ساله ناکام ماند.

در این دوره علیرغم تحولات گسترده اقتصادی و بویژه در زمینه نظام بودجه ریزی و مالیات و تنظیم درآمدها و هزینه ها، با وجود نظامات کهن و مناسبات ماقبل مدرن زمین داری و مالکیت و مدیریت منابع آب، برنامه توسعه کشاورزی، نمی توانست موفق باشد. یکی از مهم‌ترین موانع عمده برنامه ریزی، تلفیق ناسیونالیسم ایرانی با مدرنیزاسیون،‌ توسعه صنعتی و سکولاریسم، ، شیوه نوسازی از بالا، سانترالیسم افراطی، و تمایل شخص شاه به زمین داری در قالب مناسبات کهن بود. شاه بعنوان بزرگترین مالک اراضی آبی به اضافه مالکین نوخواسته شهری، نظامیان، تجار و ... مانع تحقق هر برنامه و توسعه کشاورزی محسوب می شدند. تحلیل پیدایی و خاموشی ایده برنامه ریزی در این دوره نشان داد که مقدم بر برنامه ریزی پذیرش فرآیند اصلاحات ساختاری در مناسبات اقتصادی و اجتماعی و در بخش کشاورزی، اصلاحات اساسی در مناسبات کهن زمین داری و مدیریت منابع پایه بویژه منابع آبی کشور است. ولی هیچگاه این برنامه تحقق عملی پیدا نکرد. ابتهاج ؛ علت و مغشوش بودن وضع اقتصادی را نداشتن برنامه اقتصادی و نبود مرکزیت در کارهای اقتصادی میدانست.

به همین علت، دولت ایران در صدد تهیه یک برنامه برای اصلاحات و توسعه شد. دولت وقت قراردادی با "شرکت بین المللی موریسن نودسن" بست طی این قرار داد شرکت امریکایی متعهد شد منابع و تسهیلات موجود در ایران را مورد مطالعه قرار دهد و توصیه هایی که منتهی به اتخاذ تصمیم عملی و منظمی در اصلاحات و توسعه آن کشور بشود، بنماید. در رئوس موارد قرارداد بیان شده است که دولت مایل است نقشه های عملی برای توسعه و عمران تهیه کند. با این منظور طرح فعلی تولید را بهتر ساخته و سطح زندگانی افراد را بالا برد...پروژه های عمرانی که دامنه آن تا مدت مدیدی در آینده کشور کشیده شود در گزارش این شرکت بیان میشود:

"چون ملت ایران فعلاً ملت زراعت پیشه ای است باید اقلاً در آینده نزدیک مساعی عمده خود را در ازدیاد حسن اداره محصولات زراعی مصروف سازد. همین طور باید برای ازدیاد محصولات صنعتی تشویق های صحیح به عمل آید...نقشه های آبیاری ایالات متحده امریکا بیش از چندین بار هزینه عملی ساختن آن نقشه هاست بطور غیر مستقیم تولید ثروت ملی مینماید (که قسمت عمده آن ثروتی است که قابل مالیات میباشد)... افزایش توسعه اراضی موضوع بسیار ضروری است. منابع آب ایران که ممکن است از آنها استفاده نمود، هنوز تقریباً دست نخورده است... قسمت بزرگی از اراضی ایران فعلاً بوسیله آبی که از قنوات تحصیل میشود مشروب میگردد...نگهداری این قنوات غالباً پرخرج است... میزان آب قنوات نیز به تناسب بارندگی کم و زیاد میشود و طبعاً موجب تلف شدن و از میان رفتن آب میباشند زیرا در تمام فصول سال بدون توجه به آب جریان دارند. بسیاری از این قنوات را احتمالاً میتوان تبدیل به چاه نمود که هر وقت لازم باشد بوسیله پمپ از آنها آب استخراج شود... محتمل است که بتوان اراضی را که فعال در آن زراعت نمی شود را به وسیله چاه مشروب ساخت. قبل از اجرای یک چنین پروژه ای باید مطالعات دقیق نسبت به آب که روی زمین مورد احتیاج است به عمل آید و آئین نامه های بسیار سختی وضع شود که از این چاه ها زیادتر از حد لزوم آب نکشند و چنانچه همین عمل میزان آب زیرزمینی ناحیه کالیفرنیای جنوبی را کم کرد".

به این ترتیب پس از تشکیل شورای عالی اقتصاد تفکر تغییر نظام سنتی بهره برداری از منابع آب به شیوه های مدرن و بهبود وضعیت اقتصادی و رفاه جامعه روستایی به وسیله توسعه منابع آب وارد نظام مدیریت و برنامه ریزی ایران شد و توسعه آب محور یعنی توسعه اقتصادی و ایجاد رفاه بر مبنای توسعه منابع آب به بخش جدایی ناپذیر‌ برنامه های عمران و آبادانی‌ و پس از آن‌ برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در نیمه 1320 بدل شد.