کارنامه بنزینی دولتها؛ چرا اصلاح قیمت همیشه به بحران رسید؟
کارنامه بنزینی دولتهای ایران از هاشمی تا پزشکیان؛ بررسی تجربه اصلاح قیمت بنزین، پیامد تثبیت نرخ و درس آبان ۹۸ برای سیاستگذاری امروز.
بنزین در اقتصاد ایران فقط یک کالای مصرفی نیست؛ یکی از سیاسیترین و حساسترین قیمتها در کشور است. طی بیش از سه دهه، دولتهای مختلف هر کدام با یک انتخاب روبهرو بودهاند: اصلاح تدریجی قیمت و پذیرش هزینههای کوتاهمدت، یا تثبیت نرخ و انتقال مسئله به دولت بعد. بررسی کارنامه دولتهای هاشمی، خاتمی، احمدینژاد، روحانی، رئیسی و پزشکیان نشان میدهد هرچه اصلاح قیمت بنزین بیشتر به تعویق افتاده، فاصله میان قیمت واقعی و قیمت اسمی بزرگتر و هزینه اصلاح نیز سنگینتر شده است.
اکنون و در شرایطی که اصلاح قیمت بنزین بار دیگر به یکی از موضوعات حساس سیاستگذاری اقتصادی تبدیل شده، مرور تجربه دولتهای گذشته یک پرسش کلیدی را پیش روی دولت مسعود پزشکیان قرار میدهد: کدام دولت توانست با کمترین هزینه اقتصادی و اجتماعی، سیاست بنزینی خود را اصلاح کند و چه میراثی برای دولت امروز باقی گذاشت؟
بنزین؛ کالایی که از نان هم سیاسیتر شد
سالها تصور میشد نان سیاسیترین کالای اقتصاد ایران است؛ اما تجربه دهههای اخیر نشان داده بنزین حتی از نان نیز حساستر است.
تورم بالا، رشد مصرف، افزایش هزینه تأمین سوخت و فاصله گرفتن قیمت داخلی از واقعیتهای اقتصادی، بارها ضرورت اصلاح قیمت بنزین را به سیاستگذار یادآوری کرده است. با این حال، هیچ دولتی حاضر نبوده این تصمیم را بدون محاسبه دقیق هزینه اجتماعی و سیاسی آن اجرا کند.
مرور این تجربهها سه الگوی متفاوت را نشان میدهد:
-
اصلاح تدریجی و کمهزینه: دولت خاتمی و دولت اول روحانی
-
اصلاح دیرهنگام و پرهزینه: دولت احمدینژاد و دولت دوم روحانی
-
تعویق اصلاح و انتقال مسئله: دولت رئیسی و تا حدی دولت پزشکیان
دولت هاشمی؛ شکستن قفل قیمت بنزین
دولت سازندگی در شرایطی روی کار آمد که قیمت بنزین نزدیک به یک دهه تغییر جدی نکرده بود. بنزین معمولی که در سال ۱۳۵۹ لیتری سه تومان قیمت داشت، در دهه ۱۳۶۰ تقریباً در همان سطح باقی ماند.
در سال ۱۳۶۹ قیمت بنزین به پنج تومان افزایش یافت و در سال ۱۳۷۴ به ۱۰ تومان رسید. در پایان این دوره نیز قیمت به ۱۶ تومان رسید.
اهمیت دولت هاشمی تنها در میزان افزایش قیمت نبود؛ بلکه این دولت اصل اصلاح قیمت انرژی را دوباره وارد ادبیات سیاستگذاری اقتصادی کرد.
با این حال، افزایش قیمتها هنوز به یک سازوکار منظم و قابل پیشبینی تبدیل نشده بود. اصلاحات با فاصلههای نسبتاً طولانی انجام میشد و گاهی افزایش قیمت قابل توجه بود.
با وجود این محدودیت، تجربه دولت سازندگی را میتوان نقطه اتصال میان دوره تثبیت قیمت در دهه ۱۳۶۰ و سیاست اصلاح تدریجیتر در دولت خاتمی دانست.
دولت خاتمی؛ وقتی اصلاح قیمت به یک روند تبدیل شد
اگر قرار باشد از میان دولتهای گذشته یک نمونه شاخص برای اصلاح تدریجی قیمت بنزین انتخاب شود، دولت خاتمی یکی از مهمترین نمونههاست.
در این دوره به جای آنکه قیمت چند سال ثابت بماند و سپس با یک جهش بزرگ اصلاح شود، افزایشها کوچکتر و تقریباً سالانه انجام گرفت. قیمت بنزین از حدود ۳۸ تومان در سالهای ۱۳۷۹ و ۱۳۸۰ به ۵۰ تومان در سال ۱۳۸۱، ۶۵ تومان در سال ۱۳۸۲ و ۸۰ تومان در سال ۱۳۸۳ رسید.
اهمیت این سیاست در رقم افزایشها نبود؛ بلکه در قابل پیشبینی شدن اصلاح قیمت بود.
جامعه به تدریج پذیرفت که قیمت حاملهای انرژی میتواند تغییر کند و همین موضوع باعث شد هزینه اصلاح به جای یک شوک ناگهانی، در طول زمان توزیع شود.
اما این روند با تثبیت قیمتها در مجلس هفتم متوقف شد. پیامد اقتصادی چنین تصمیمی نیز روشن بود: در شرایط تورمی، تثبیت قیمت اسمی به معنای کاهش مداوم قیمت واقعی بنزین است؛ شکافی که در آینده باید با هزینه بیشتری جبران شود.
دولت احمدینژاد؛ اصلاح اقتصادی با هزینه بالاتر
دولت محمود احمدینژاد با اقتصادی مواجه شد که فاصله میان قیمت داخلی بنزین و هزینه واقعی آن افزایش یافته بود.
در سال ۱۳۸۶ سهمیهبندی بنزین آغاز شد. بنزین سهمیهای ۱۰۰ تومان و بنزین آزاد ۴۰۰ تومان قیمتگذاری شد. همزمان کارت سوخت و نظام سهمیهبندی برای کنترل مصرف به کار گرفته شد.
این سیاست از نظر مدیریت مصرف دستاوردهایی داشت و مصرف روزانه، طبق گزارشهای آن دوره، از حدود ۷۵ میلیون لیتر به حدود ۶۳ میلیون لیتر کاهش یافت.
اما مشکل اصلی همچنان پابرجا بود: اصلاح قیمت به صورت پایدار و مستمر انجام نشد.
در آذر ۱۳۸۹ و همزمان با اجرای قانون هدفمندی یارانهها، قیمت بنزین سهمیهای به ۴۰۰ تومان و آزاد به ۷۰۰ تومان افزایش یافت. پرداخت یارانه نقدی نیز برای کاهش آثار اقتصادی این اصلاح در نظر گرفته شد.
بنابراین تجربه احمدینژاد نشان داد که حتی یک اصلاح اقتصادی ضروری، اگر پس از دورهای از تثبیت با جهش بزرگ اجرا شود، هزینه سیاستگذاری را افزایش میدهد.
دولت اول روحانی؛ یکی از کمهزینهترین اصلاحات
دولت اول حسن روحانی در سال ۱۳۹۲ نظام دو نرخی بهجامانده از دولت قبل را تحویل گرفت.
در سال ۱۳۹۳، قیمت بنزین سهمیهای از ۴۰۰ به ۷۰۰ تومان و قیمت آزاد از ۷۰۰ به هزار تومان افزایش یافت. یک سال بعد نیز بنزین هزار تومانی تکنرخی شد.
این اصلاحات با وجود افزایش قابل توجه قیمت، به بحران اجتماعی گسترده منجر نشد.
کاهش تورم، آرامتر شدن انتظارات اقتصادی و شرایط متفاوت اقتصاد کلان از عوامل مؤثر بر این تجربه بود. دولت همچنین اصلاحات را مرحلهای انجام داد و به همین دلیل افزایش قیمت بنزین به یک شوک اجتماعی تبدیل نشد.
اما نقطه ضعف مهم از همینجا آغاز شد: پس از رسیدن قیمت به هزار تومان، نرخ برای چند سال ثابت ماند.
در واقع، دولت اول روحانی اصلاح را انجام داد اما سازوکار استمرار اصلاح را ایجاد نکرد. همین موضوع زمینهساز بحران سال ۱۳۹۸ شد.
دولت دوم روحانی؛ هزینه سنگین تثبیت و شوک آبان ۹۸
کارنامه دولت دوم روحانی در سیاست بنزین تقریباً نقطه مقابل دولت اول او بود.
بازگشت تحریمها، افزایش نرخ ارز و جهش تورم باعث شد ارزش واقعی بنزین هزار تومانی به شدت کاهش یابد. مصرف افزایش پیدا کرد و فاصله قیمت داخلی با هزینه واقعی سوخت بزرگتر شد.
اما اصلاح قیمت چند سال به تعویق افتاد.
سرانجام در نیمهشب ۲۴ آبان ۱۳۹۸، نظام سهمیهبندی دوباره اجرا شد؛ قیمت بنزین سهمیهای ۱۵۰۰ تومان و قیمت آزاد ۳ هزار تومان تعیین شد.
در نتیجه، نرخ بنزین آزاد در یک مرحله سه برابر شد.
اعتراضهای گسترده پس از اجرای این تصمیم، آبان ۱۳۹۸ را به یکی از مهمترین نمونههای پرهزینه اصلاح قیمت در تاریخ سیاستگذاری انرژی ایران تبدیل کرد.
درس این تجربه روشن بود: تثبیت طولانیمدت، اصلاح آینده را آسانتر نمیکند؛ بلکه اندازه شوک بعدی را بزرگتر میکند.
دولت رئیسی؛ مسئلهای که به آینده منتقل شد
دولت ابراهیم رئیسی در شرایطی آغاز به کار کرد که خاطره آبان ۱۳۹۸ همچنان تازه بود.
به همین دلیل، دولت عملاً از تغییر قیمتهای ۱۵۰۰ و ۳ هزار تومانی فاصله گرفت.
این تصمیم در کوتاهمدت ریسک اجتماعی افزایش قیمت را کاهش داد، اما مسئله اقتصادی را حل نکرد. در اقتصادی با تورم بالا، ثابت ماندن قیمت اسمی بنزین به معنای کاهش مستمر قیمت واقعی آن است.
در نتیجه، انگیزه صرفهجویی کاهش پیدا میکند، مصرف افزایش مییابد و شکاف میان هزینه تأمین سوخت و درآمد حاصل از فروش آن بیشتر میشود.
بنابراین، عدم افزایش قیمت لزوماً به معنای موفقیت سیاست بنزینی نیست؛ زیرا سیاستگذار ممکن است تنها زمان اصلاح را به آینده منتقل کرده باشد.
دولت پزشکیان؛ اصلاح محدود در سایه یک میراث سنگین
مسعود پزشکیان با یکی از دشوارترین میراثهای بنزینی چند دهه اخیر مواجه شده است؛ قیمتهای اصلی که از آبان ۱۳۹۸ تقریباً ثابت مانده، تورم انباشته بالا، افزایش مصرف و حساسیت شدید جامعه نسبت به هرگونه افزایش قیمت.
دولت ابتدا از افزایش نرخهای اصلی فاصله گرفت، اما در اواخر سال ۱۴۰۴ با ایجاد نرخ سوم بنزین برای بخشی از مصرف و برخی شیوههای سوختگیری، گامی محدود برای خروج از انجماد قیمتی برداشت.
در سال ۱۴۰۵ نیز بحث افزایش نرخ سوم به ۱۰ هزار تومان مطرح شده است؛ هرچند مطابق متن مبنا، درباره زمان و نحوه اجرای آن اختلافنظر وجود دارد.
به همین دلیل، کارنامه دولت پزشکیان را نمیتوان دقیقاً مشابه دولت رئیسی دانست. دولت فعلی دستکم تلاش کرده اصلاح را از حاشیه ساختار قیمتگذاری آغاز کند، اما قیمتهای اصلی ۱۵۰۰ و ۳ هزار تومانی همچنان بدون تغییر ماندهاند.
مسئله اصلی همچنان پابرجاست: چگونه میتوان قیمت بنزین را بدون ایجاد یک شوک اجتماعی، وارد مسیر قابل پیشبینی اصلاح کرد؟
کارنامه بنزینی دولتها چه میگوید؟
مرور تجربه پنج دولت نشان میدهد موفقیت در سیاست بنزین را نباید صرفاً با میزان افزایش یا کاهش قیمت سنجید.
تجربه دولت خاتمی نشان داد افزایشهای کوچک و قابل پیشبینی میتواند هزینه اصلاح را کاهش دهد. دولت اول روحانی نیز نشان داد در شرایط اقتصادی مناسبتر، حتی اصلاح قابل توجه قیمت و تکنرخی کردن بنزین میتواند بدون تبدیل شدن به بحران اجتماعی انجام شود.
در مقابل، تجربه احمدینژاد و دولت دوم روحانی نشان داد وقتی شکاف قیمتی برای مدت طولانی انباشته شود، اصلاح ناگزیر میتواند به یک شوک اقتصادی و اجتماعی تبدیل شود.
دولتهای رئیسی و پزشکیان نیز با واقعیت دیگری روبهرو شدهاند: هزینه اجتماعی اصلاح قیمت آنقدر بالاست که سیاستگذار ترجیح میدهد تصمیم را به تعویق بیندازد؛ اما تعویق، اصل مسئله را حل نمیکند.
درس بزرگ سه دهه سیاست بنزین
شاید مهمترین درس کارنامه بنزینی دولتها این باشد که مسئله اصلی، فقط «قیمت بنزین» نیست؛ بلکه زمانبندی اصلاح قیمت است.
وقتی قیمت برای سالها ثابت میماند و تورم ادامه پیدا میکند، شکاف میان قیمت اسمی و ارزش واقعی بنزین بزرگتر میشود. در چنین شرایطی، دولت آینده برای اصلاح همان قیمت باید هزینه بسیار بیشتری بپردازد.
در مقابل، افزایشهای کوچک، تدریجی، قابل پیشبینی و همراه با توضیح شفاف درباره محل مصرف منابع حاصل از اصلاح، میتواند از شکلگیری یک شوک بزرگ جلوگیری کند.
در نهایت، تاریخ سیاست بنزین در ایران را میتوان تاریخ انتخاب میان دو مسیر دانست: اصلاح تدریجی یا شوک ناگهانی. تجربه دولتهای گذشته نشان میدهد هرچه تصمیم اصلاح بیشتر عقب بیفتد، عبور از این «مین سیاسی» دشوارتر خواهد شد./سازندگی
