ایرادات حقوقی، فنی و قانونی مصوبه شورای عالی اداری برای وزارت جهاد کشاورزی
تحلیل جامع ایرادات حقوقی، فنی و قانونی مصوبه شورای عالی اداری در خصوص وزارت جهاد کشاورزی توسط دکتر شاهرخ شجری.
دکتر شاهرخ شجری، از معاونین برجسته توسعه مدیریت و منابع در دوره دکتر خاوازی و معاون برنامه‌ریزی و اقتصادی در دوره سرپرستی مهندس عباس کشاورز، که پس از ترک دولت، در بخش خصوصی نیز خوش درخشید، تحلیل‌های موشکافانه و جدی خود را درباره مصوبه اخیر شورای عالی اداری پیرامون وزارت جهاد کشاورزی ارائه کرده است.
به گزارش اخبار سبز کشاورزی؛ ایشان که اشراف کامل بر امور معاونت توسعه مدیریت و منابع دارند، بند به بند ایرادات حقوقی، فنی و قانونی این مصوبه را بر شمرده‌اند. این ایرادات در حالی مطرح می‌شوند که جای این پرسش باقی است که وزیر و معاون ایشان در جلسات مربوط به این مصوبه در شورا چه نقشی ایفا کرده‌اند و چرا این موارد در آن جلسات مطرح نشده است.
بیشتر بخوانید: امنیت غذایی ایران؛ تضاد اقدامات آمریکا با برخی تصمیمات داخلی؛ نگاهی تحلیلی
متن اصلی یادداشت دکتر شاهرخ شجری
نقد مصوبه ۱۱ مرداد ۱۴۰۴ شورای عالی اداری
طبق ماده ۳ تصویب‌نامه شورای عالی اداری کشور، وظایف حاکمیتی سازمان‌هایی چون منابع طبیعی، امور اراضی، تعاون روستایی، حفظ نباتات، امور عشایر، شرکت مهندسی آب و خاک، شرکت خدمات حمایتی، شرکت شهرک‌های کشاورزی، شرکت پشتیبانی امور دام، شرکت بازرگانی دولتی، شرکت مادر تخصصی کشاورزی، شرکت سهامی زراعی سفیدرود، صندوق بیمه کشاورزی و سایر موارد، به ستاد وزارت جهاد کشاورزی، سازمان محیط زیست یا واحدهای استانی وزارت جهاد کشاورزی واگذار شده است. همچنین، وظایف تصدی‌گری آنها به بخش خصوصی محول گردیده است.
در این میان، جایگاه موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی، با توجه به اهمیت حیاتی آن در تدوین برنامه‌ها و سیاست‌های کلان بخش کشاورزی، به سطح مدیریت پژوهش تنزل یافته است.
این مصوبه، اگرچه با اهداف مثبتی چون کوچک‌سازی دولت همسو است، اما به دلیل «شتابزدگی در اجرا»، «ابهامات حقوقی» و «بی‌توجهی به الزامات زیرساختی و ساختاری»، با چالش‌های جدی روبرو است و در بسیاری از موارد، امنیت غذایی کشور را در شرایط بحرانی فعلی تهدید می‌کند.
در این تحلیل، با تکیه بر شناخت و تجربه مدیریتی و اجرایی نویسنده در ساختار وزارت جهاد کشاورزی، ابتدا ایرادات فنی، حقوقی و قانونی این تصویب‌نامه مورد بررسی قرار گرفته و سپس پیشنهادهای اصلاحی برای حداقل کردن آثار منفی آن بر امنیت غذایی و کاهش انگیزه فعالان، ذینفعان و ذینفعان بخش کشاورزی ارائه شده است.
امید است این اصلاحات بتواند از تبدیل این مصوبه به تجربه‌ای ناموفق اداری (مشابه برخی خصوصی‌سازی‌های شتابزده دهه ۸۰) جلوگیری کند.
بیشتر بخوانید: پوست اندازی منفی وزارت جهاد کشاورزی کلید خورد؛ تغییر ساختار برای چابک‌سازی و بهبود عملکرد
۱. ایرادات حقوقی و قانونی
- مغایرت با قانون برنامه هفتم: ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم، سازمان اداری و استخدامی را موظف کرده است تا پایان سال اول برنامه، وظایف خارج از مأموریت‌های ذاتی و تشکیلات موازی را شناسایی و به شورای عالی اداری ارائه کند. شورا نیز حداکثر ظرف ۶ ماه باید آنها را بررسی کند. اما تصویب‌نامه مذکور در همان تاریخ آغاز برنامه (۱۱ مرداد ۱۴۰۴) ابلاغ شده که نشان‌دهنده «شتابزدگی و عدم رعایت فرآیند زمانی قانونی» و در نتیجه، عدم فرصت کافی برای بررسی دقیق ساختار وزارت جهاد کشاورزی و زیرساخت‌های لازم برای انتقال وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری دستگاه‌های وابسته است.
- نقض اصل حاکمیت قانون: واگذاری گسترده وظایف حاکمیتی (مانند انتقال اختیارات سازمان منابع طبیعی به سازمان محیط زیست) بدون تصویب مجلس، مغایر «اصل ۸۵ قانون اساسی» است که اختیار تعیین ساختارهای حاکمیتی را منحصراً به مجلس شورای اسلامی می‌دهد.
- ابهام در صلاحیت شورای عالی اداری: اگرچه شورای عالی اداری بر اساس «قانون مدیریت خدمات کشوری» اختیار اصلاح ساختار دستگاه‌ها را دارد، اما «واگذاری وظایف حاکمیتی به استان‌ها» (مانند انتقال اختیارات سازمان امور اراضی و سازمان حفظ نباتات به واحدهای استانی) نیازمند تصویب قانونی در مجلس است. این اقدام ممکن است با «ردصلاحیت شورای نگهبان» مواجه شود، همانطور که لایحه اصلاح ماده ۸۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به دلیل مغایرت با اصل ۱۱۰ قانون اساسی توسط شورای نگهبان رد شد.
- تضاد با سیاست‌های کلی نظام: تناقض رویه تصمیم‌گیری شورای عالی اداری با بند ۱۶ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی که بر «تقویت بخش دولتی در امور حاکمیتی» تأکید دارد، کاملاً مشهود است. همچنین، واگذاری وظایف تصدی‌گری به بخش خصوصی «بدون ضمانت‌های نظارتی کافی»، خطر خصوصی‌سازی بی‌ضابطه را به همراه دارد و ممکن است با اهداف سیاست‌های کلی نظام تعارض داشته باشد.
۲. ایرادات فنی و اجرایی
- کاهش ظرفیت پژوهشی: تنزل موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی به سطح «مدیریت پژوهش»، منجر به «کاهش قدرت اثربخشی سیاستی راهکارها، راهبردها و برنامه‌های اجرایی» و «کاهش استقلال علمی» این نهاد خواهد شد. این امر موجب تضعیف پژوهش‌های راهبردی در حوزه اقتصاد کشاورزی می‌شود، در حالی که این موسسه پیش‌تر نقش محوری در طراحی الگوهای توسعه کشاورزی و روستایی ایفا می‌کرد.
- فقدان زیرساخت‌های استانی: انتقال وظایف سازمان‌هایی چون حفظ نباتات به واحدهای استانی، «بدون تأمین منابع مالی و نیروی انسانی متخصص» در استان‌ها، موجب ناکارآمدی در کنترل آفات و بیماری‌های گیاهی خواهد شد که امنیت غذایی کشور را تهدید می‌کند. متأسفانه، این خطر در گزارش سازمان اداری و استخدامی کشور نادیده گرفته شده است.
- زمان‌بندی غیرواقع‌بینانه: الزام وزارت جهاد کشاورزی به بازطراحی ساختار ظرف مدت «۶ ماه»، با توجه به پیچیدگی واگذاری ۱۵ نهاد تابعه، «غیرعملی» است. تجربیات اصلاحات مشابه (مانند خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی) نشان می‌دهد چنین فرآیندی حداقل به ۲ سال زمان نیاز دارد.
- ابهام در تعریف «وظایف حاکمیتی» و «تصدی‌گری»: مصوبه تفکیک دقیقی از وظایف حاکمیتی (مانند سیاست‌گذاری کلان) و تصدی‌گری (مانند اجرای طرح‌ها و پروژه‌ها) ارائه نمی‌دهد. به عنوان مثال، «واگذاری صندوق بیمه کشاورزی به بخش خصوصی» ممکن است به دلیل ماهیت حمایتی آن، یک وظیفه حاکمیتی محسوب شود، در حالی که در این مصوبه به طور ضمنی به عنوان تصدی‌گری تعریف شده است.
۳. چالش‌های نظارتی و تضاد منافع
- ریسک انحصار در بخش خصوصی: واگذاری شرکت‌هایی چون خدمات حمایتی و پشتیبانی امور دام به بخش خصوصی، بدون تعیین مکانیسم‌های ضد انحصار، ممکن است به «ایجاد کارتل‌های قیمت‌گذاری» در عرضه نهاده‌های تولیدی (شیمیایی و دامی) منجر شود. این موضوع با بند ۱۱ سیاست‌های کلی نظام اداری (شفاف‌سازی و رقابت‌پذیری) مغایرت دارد.
- کاهش پاسخگویی در خدمات عمومی: واگذاری وظایف سازمان تعاون روستایی به بخش خصوصی، نظارت بر تعاونی‌های روستایی و اتحادیه‌های تولیدی و روستایی را تضعیف می‌کند و ممکن است «کیفیت خدمات به کشاورزان و روستاییان محروم» را کاهش دهد. این امر با هدف «افزایش رضایت‌مندی عمومی» مندرج در مصوبه در تضاد است.
۴. تضاد با رویه‌های قضایی
- احتمال ابطال مصوبه توسط دیوان عدالت اداری: رویه دیوان عدالت اداری در مردادماه ۱۴۰۴ (مانند توقف مصوبه کاهش تعرفه خودروهای وارداتی به دلیل مغایرت با قانون بودجه) نشان می‌دهد که مصوبات مغایر با قوانین بالادستی ابطال می‌شوند. با توجه به عدم انطباق این مصوبه با قانون برنامه هفتم، احتمال ابطال آن توسط دیوان عدالت اداری وجود دارد.
همچنین، باستناد ماده ۹ قانون مدنی جمهوری اسلامی ایران عهودی که دولت با سایر دول دارد در حکم قانون است. سازمان دامپزشکی کشور و سازمان حفظ نباتات که سازمان حاکمیتی و نماینده تام الاختیار دولت نزد مجامع بین المللی هستند نمی توان استقلال آنها را خدشه دار کرد.
جمع‌بندی و راهکارهای پیشنهادی
- اصلاح قانونی: ارائه لایحه به مجلس شورای اسلامی برای اخذ مجوز انتقال وظایف حاکمیتی.
- تدوین دستورالعمل شفاف: تعریف دقیق «وظایف حاکمیتی» و ضوابط واگذاری «وظایف تصدی‌گری» ارکان وزارت جهاد کشاورزی.
- افزایش زمان اجرای مصوبه: تمدید مهلت ۶ ماهه به ۱۸ ماه برای برنامه‌ریزی دقیق‌تر و اجرای صحیح.
- تقویت نظارت: ایجاد کمیته ناظر بر مصوبه متشکل از نمایندگان مجلس، دیوان محاسبات و سازمان بازرسی برای رصد و ارزیابی روند اجرا.
