قانون‌نویسی نادرست در برنامه هفتم

مشکلات در تدوین برنامه هفتم موجب شد تا برنامه ششم توسعه برای یک سال تمدید شود و پس از گذشت بیش از یک سال از مهلت تدوین برنامه هفتم، گویا چالش‌های ساختاری و محتوایی در تدوین این برنامه چنان ادامه دار شده است که رئیس جمهوری یک بار دیگر و برای یک سال احکام این قانون را تمدید کرد.

اخبار سبز کشاورزی ؛ حالا دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش‌های مرکز در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه، از منظر حقوق عمومی فصول هجدهم و نوزدهم مواد (۸۴ تا ۹۲)» آورده است که بررسی‌ها حاکی از آن است که برخی احکام از حیث اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده یا بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیح (عدم نسخ ضمنی) تغییر می‌دهند که این امر، از منظر اصول قانون‌نویسی، نادرست به نظر می‌رسد: «درج احکام دائمی یا دارای ماهیت غیربرنامه‌ای در لوایح برنامه، به‌جهت عدم اجرای فرایند رسیدگی که در خصوص سایر قوانین در مجلس اجرا می‌شود و به تعبیر دقیق‌تر، سرعت‌بخشی به فرایند تصویب احکام و مفاد مدنظر، دارای سابقه‌ای طولانی در نظام قانون‌گذاری کشور است. نظام حقوقی کشور از عدم رعایت اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، آسیب‌های فراوانی دیده است.»

از بایسته‌های قانونگذاری، اثربخشی قانون است. اثربخشی یک قانون، میزان دستیابی به اهداف قانون است. یکی از لوازمی که تضمین‌کننده چنین امری است، اهتمام شایسته قانونگذاران بر رعایت اصل انطباق (عدم مغایرت با قانون اساسی و اسناد بالادستی) و اصول و قواعد قانون نویسی (ازجمله ارتباط مفاد لایحه با عنوان لایحه و شفافیت قوانین و عدم نسخ ضمنی قوانین) است. عدم توجه به این نکته که طرح یا لایحه قانونی که در حال رسیدگی و تصویب است، چه قوانینی را اصلاح، نسخ و ترمیم می‌کند، نظام قانونگذاری را دچار هرج و مرج خواهد کرد.

به دلیل اهمیت این موضوع، در این پژوهش با روش توصیفی به این سؤال پاسخ داده می شود که احکام مندرج در فصل نهم لایحه برنامه هفتم توسعه از حیث اصل انطباق و قواعد قانون نویسی چه وضعیتی دارند؟ بررسی ها حاکی از آن است که برخی احکام این فصل، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده و نیز بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیح (عدم نسخ ضمنی) تغییر می دهند که این امر، از منظر اصول قانون‌نویسی، نادرست به نظر می‌رسد.

نظام حقوقی کشور از این به هم ریختگی‌ها آسیب‌های فراوانی دیده است. بنابراین پیشنهاد می‌شود:

اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند.

ثانیاً، هر یک از احکام مندرج در فصل هجدهم و نوزدهم لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر می‌شود و ماهیت برنامه‌ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود، جایابی و تعیین تکلیف شود.

ثالثاً، احکام غیر برنامه ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرند.

یک چالش تکراری

در ادامه این گزارش آمده است که شبیه این مشکل را در تبصره‌های دائمی بودجه و تصویب قانون اصلاح تبصره «۷۲» دائمی قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۵۲ و بودجه سال ۱۳۵۳ کل کشور مصوب سال ۱۳۹۷.۱۱.۳۰، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ به‌عنوان قانون آزمایشی و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب سال سال ۱۳۸۴ و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب سال سال ۱۳۹۳ در موضوع بودجه داشته‌ایم.

توجه نکردن به این که طرح یا لایحه قانونی که در حال تصویب است، چه قوانینی را اصلاح، نسخ و ترمیم می کند، نظام قانونگذاری را دچار هرج و مرج خواهد کرد

در بخش دیگری از این گزارش بیان شده است که فارغ از ویژگی‌هایی که هر حکم قانونی باید داشته‌باشد، حکمی برنامه‌ای است که:

اولاً، موقت بوده و ماهیت دائمی نداشته‌باشد؛ لذا ایجاد سازمان که وجود آن مستلزم دوام و دائمی بودن آن سازمان است، غیربرنامه‌ای است، مگر مواردی که سازمان برای مدت ۵ سال و یا به‌صورت آزمایشی موضوع اصل هشتادوپنجم قانون اساسی ایجاد شود و در پایان مدت برنامه، وضعیت آن طبق قوانین تعیین تکلیف شود.

ثانیاً، قرائن و سوابق موجود در قوانین کشور، نشانگر تکراری بودن و عدم هدف‌گذاری آن صرفاً در یک دوره از برنامه نباشد؛ لذا تکرار حکمی که در قوانین برنامه قبلی آمده باشد، برنامه‌ای تلقی نمی‌شود. درج چنین احکامی در لایحه برنامه، با اصول قانون‌نویسی (موضوع‌بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری ابلاغی ۱۳۹۸.۷.۶ مقام معظم رهبری)، مغایر است.

بنابر این گزارش لایحه برنامه که پس از تصویب در مجلس، تبدیل به قانون برنامه می‌شود باید واجد مشخصات شکلی و ماهوی یک قانون باشد. بخشی از این مشخصات که در بند ۹ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری طرح‌شده، شامل قابل‌اجرا بودن، قابل سنجش بودن اجرا، معطوف بودن به نیازهای واقعی، شفافیت و عدم ابهام، استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی، ابتناء بر نظرات کارشناسی، ارزیابی تأثیر اجرا، ثبات، نگاه بلندمدت، نگاه ملی و انسجام، عدم‌تغییر یا اصلاح ضمنی بدون ذکر شناسه تخصصی، عدالت حوری و اجتناب از تبعیض ناروا و عمومی بودن و شمول و جامعیت و حتی‌الامکان پرهیز از استثناهای قانونی می‌شود.

وجوه غیربرنامه‌ای برنامه

این گزارش بیان می‌کند که مشخصات دیگری را نیز می‌توان به فهرست فوق اضافه‌کرد که روزآمدی (مستند به بند «۱۳» سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی ۱۳.۱.۱۴(۸۹) مقام معظم رهبری) و دارای سازگاری، ثبات، شفافیت و هماهنگی (مستند به سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی ۱۳۷۹.۱۱.۳ مقام معظم رهبری)؛ این مشخصه در بند «۱۱» فوق تحت‌عنوان، انسجام آمده است.

در این گزارش مطرح شده است که فصول هجدهم و نوزدهم لایحه برنامه هفتم مشتمل بر ۷۰ حکم جزئی لازم‌الاجراست. از این ۷۰ حکم، ۶ حکم، یعنی حدود ۸.۵ درصد، برنامه‌ای بوده و ۶۴ حکم، یعنی ۹۱.۵ درصد، غیر برنامه ای هستند. همچنین ۵۰ حکم، یعنی حدود ۷۱.۵ درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایرتی ندارند و ۲۰ حکم، یعنی ۲۸.۵ درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر هستند.

درج احکام دائمی و یا دارای ماهیت غیربرنامه‌ای در لوایح برنامه، به دلیل عدم اجرای فرایند رسیدگی که در خصوص سایر قوانین در مجلس اجرا می‌شود و به تعبیر دقیق‌تر، سرعت بخشی به فرایند تصویب احکام و مفاد مدنظر، دارای سابقه‌ای طولانی در نظام قانونگذاری کشور است. فارغ از ویژگی‌هایی که هر حکم قانونی باید داشته باشد، حکمی برنامه‌ای است که اولا، موقت بوده و ماهیت دائمی نداشته باشد؛ لذا ایجاد سازمان که وجود آن مستلزم دوام و دائمی بودن آن سازمان است، غیر برنامه‌ای است.

ثانياً، قرائن و تجارب قانونگذاری کشور، نشانگر تکراری بودن و عدم هدفگذاری آن صرفاً در یک دوره از برنامه نباشد؛ لذا تکرار حکمی که در قوانین برنامه قبلی آمده باشد، برنامه‌ای تلقی نمی‌شود. درج چنین احکامی در لایحه برنامه، با اصول قانون نویسی (موضوع بند «۹ »سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی ۶ مهر ۱۳۹۸ مقام معظم رهبری) مغایر است.

فصول هجدهم و نوزدهم لایحه برنامه هفتم مشتمل بر ۷۰ حکم جزئی لازم الاجراست. از این تعداد ۶ حکم، یعنی حدود ۵.۸ درصد، برنامه ای هستند و ۶۴ حکم، غیربرنامه‌ای. همچنین ۵۰ حکم، یعنی حدود ۷۱.۵ درصد، با قانون اساسی و اسناد بالا دستی مغایرتی ندارند و ۲۰ حکم، یعنی ۲۸.۵ درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر هستند.

این گزارش پیشنهاد می‌دهد اولا، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند؛ ثانياً، هر یک از مواد لایحه برنامه که منجر به اصلاح قوانین کشور می‌شود و ماهیت برنامه‌ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه‌ای، در قالبی غیر از لایه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.