توسعه روستاها غایب قانون بودجه

در لایحه بودجه ۱۴۰۲ توسعه روستاییان و عشایر فصل جداگانه ندارد

از سال ۹۶ موضوع توسعه روستایی و تلاش برای ایجاد مهاجرت معکوس و بازگرداندن روستاییان جلای خانه‌ کرده به کاشانه، به موضوعی جدی در دولت تبدیل شد. مسئله اقتصادی و اشتغال به‌عنوان عامل اصلی مهاجرت روستاییان به شهرها نام برده می‌شود، اما بسیاری چالش‌های عمرانی مانند اجرایی نشدن طرح‌های هادی، توزیع نامتوازن امکانات آموزشی، بهداشتی و درمانی و مشکلاتی مانند این نیز، دلایل قابل توجهی در گسترش این مهاجرت هستند. مشکلاتی که به نظر، ساماندهی آن‌ها نیازمند اعتبار و ریال است.

اخبار سبز کشاورزی ؛ اما نگاهی به اعتبارات مصوب در لایحه بودجه ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کاهش ۱۷.۵ درصدی داشته است. علاوه‌براین، سهم مذکور در مقایسه با سهم حدود ۲۰ درصدی مناطق روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور رقم بسیار نازلی است. نزدیک به ۷۳ درصد اعتبارات مذکور نیز برای هزینه در امور کالبدی، خدماتی و زیربنایی پیش‌‏بینی‌شده و امور اشتغالزایی و محرومیت‌زدایی تنها ۲.۵ درصد از کل اعتبارات احصاشده را در بر می‌گیرد.

قانون بودجه سنواتی یعنی آنچه عموم به نام لوایح بودجه سالانه می‌شناسند، مهمترین برنامه مالی دولت‌هاست که جزئیات کاملی ازمنابع درآمدی و هزینه‌های کشور برای یک سال ارائه می‌دهد. گرچه چشم انداز این اعتبارات یک ساله است اما براساس سیاست‌های کلی و اسناد بالادستی تدوین و مصوب می‌شود. از این منظر نه فقط امکانات مالی یک سال بخش‌های مختلف بلکه جایگاه هر بخش در توسعه کلان کشور را هم می‌توان در مطالعه این لوایح دید.

لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، ششمین و آخرین لایحه بودجه‌ای است که در طول اجرای برنامه پنج ساله ششم توسعه از طرف دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. البته این لایحه در فضای پس از ابلاغ سیاست‌های کلی نظام درخصوص برنامه هفتم توسعه تدوین شده و نگاه اصلی، بودجه‌بندی بر اهداف معین در این برنامه‌است.

انحراف از برنامه‌های توسعه

نخستین نهادی که درباره این لایحه در حوزه روستاییان و عشایر واکنش نشان داد، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی بود که اعلام کرد «لایحه از برخی تكالیف قوانین برنامه ششم توسعه و احكام دائمی برنامه‌های توسعه انحراف دارد.»

مرکز پژوهش‌های مجلس اسفند سال گذشته در گزارشی کارشناسی این انحراف را این‌گونه تعریف کرد: «بررسی‌ها نشان داد از ۳۵ حکم منتخب مربوط به توسعه روستایی و عشایری در بودجه سال ۱۴۰۲، هفت حکم دارای اعتبار، ۱۴ حکم فاقد اعتبار شفاف و ۱۴ حکم فاقد اعتبار بودند. از جمله تکالیف مهم که برای آن اعتباری پیش‌بینی نشده است، جزء ۳ بند ب ماده ۲۷ قانون برنامه ششم است. در این جزء، دولت مکلف به یکپارچه‌سازی مدیریت حداکثری فعالیت‌ها و برنامه‌های عمران و توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی کشور تا انتهای سال اول برنامه ششم شده است. بااین‌حال، همانند قوانین بودجه سال‌های گذشته، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نیز هیچ ردیف اعتباری برای رفع موازی‌کاری و آشفتگی در نظام مدیریت و سیاستگذاری توسعه روستایی و عشایری به‌عنوان اساسی‌ترین مشکل حکمرانی محلی ارائه نشده است.»

با وجود تکلیف قانون برنامه ششم، در لایحه بودجه ۱۴۰۲ پیوست یا فصل مستقلی برای اعتبارات عمران و توسعه روستایی و عشایری ارائه نشده است و این موضوع، احصای دقیق اعتبارات مختص امور روستایی و عشایری از لایحه را با اختلال جدی مواجه کرده است

براساس این گزارش، خلاف جزء ۲ بند الف ماده ۲۷ قانون برنامه ششم، به مانند سال‌های گذشته، پیوست یا فصل مستقلی برای اعتبارات عمران و توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه ارائه نشده است و این موضوع، احصای دقیق اعتبارات مختص امور روستایی و عشایری از لایحه را با اختلال جدی مواجه کرده است.

علاوه‌براین، در بند ب تبصره ۱۱، «مجاز شمردن بدون ضابطه ارائه خدمات عمومی به سکونتگاه‌های غیررسمی خارج از محدوده شهرها، به تشدید ساخت‌وسازهای غیرمجاز واقع در اراضی کشاورزی حریم شهرها کمک خواهد کرد و این با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و اجزای ۲ و ۳ بند پ ماده ۸۰ قانون برنامه ششم مغایرت دارد.

سهم پایین اعتبارهای قابل احصا

همچنین تحلیلی که فروردین امسال از سوی گروه اقتصاد دانشگاه تهران منتشر شد، سهم قابل احصای بودجه توسعه روستایی و عشایری (اعتبارات طرح‌ها، برنامه‌ها و تبصره‌ها) از بودجه عمومی دولت در سال ۱۴۰۲ (معادل ۰.۹۷ درصد ) ۱۹ هزار و ۱۸۸ میلیارد تومان است که در مقایسه با مبلغ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ (۱۶ هزار و ۳۴۸میلیارد تومان) رشد حدود ۱۷ درصدی داشته است، ولی باتوجه‌به سهم حدوداً ۲۰ درصدی نواحی روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور در پایان سال ۱۴۰۱، رقم بسیار پایینی محسوب می‌شود. همچنین این سهم نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کاهش ۱۷.۵ درصدی را نشان می‌دهد.

از سوی دیگر اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای (۱۴ هزار و ۳۲۵ میلیارد تومان) که ۷۴.۶۵ درصد از کل اعتبارات قابل احصای روستایی و عشایری را شامل می‌شود، نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ معادل ۳۱.۲۲ درصد رشد پیدا کرده، ولی اعتبارات هزینه‌ای (چهار هزار و ۸۶۳ میلیارد تومان) با دربرداشتن ۲۵.۳۵ درصد از کل اعتبارات، حدود ۱۰.۵ درصد کاهش یافته است.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از ۳۵ حکم منتخب مربوط به توسعه روستایی و عشایری در بودجه سال ۱۴۰۲، هفت حکم دارای اعتبار، ۱۴ حکم فاقد اعتبار شفاف و ۱۴ حکم فاقد اعتبار بودند

مطالعه ارقام بودجه برای سال جاری نشان می‌دهد حدود ۲۲ درصد اعتبارات توسعه روستایی و عشایری از نوع اعتبارات متفرقه است. نگاهی به توزیع اعتبارات روستایی در قانون لایحه بودجه ۱۴۰۲، به‌نظر مؤید این نکته است که طرح‌ها و برنامه‌ها با اولویت‌ها، چالش‌ها و کارکردهای مناطق روستایی و عشایری توازن و تناسب ندارد؛ به این معنا که حدود ۷۳ درصد از بودجه توسعه روستایی و عشایری به امور کالبدی، خدماتی و زیربنایی اختصاص دارد و موضوع اشتغال و محرومیت‌زدایی تنها ۲.۵ درصد و مباحث فرهنگی-هنری ۰.۲۲ درصد از اعتبارات را به خود اختصاص داده است. این درحالی‌است که مناطق روستایی و عشایری کانون اصلی تولید ارزش و تکمیل زنجیره تولید کشور به‌شمار می‌روند.

برنامه‌های نامشخص شهر و روستا

اما انتقاد مشترکی که میان همه تحلیلگران اعداد و ارقام بخش روستایی و عشایری به شکل مشترک بیان شد، پیچیدگی استحصال اعداد در محاسبه سهم روستاییان و عشایری است. به این معنا که ارزیابی برنامه‌های مرتبط با مدیریت و توسعه روستایی و عشایری کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به‌دلیل ساختار پراکنده حاکم بر نظام برنامه‌ریزی و مدیریت روستایی، با دشواری فراوانی مواجه است. زیرا توسعه روستایی و عشایری کشور، فاقد پیوست یا فصل مستقل در لایحه بودجه است و درنتیجه، برنامه‌ها و طرح‌های مربوطه، در قالب فصول مختلف ازجمله توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری، مسکن، بازرگانی و سلامت و نیز ردیف‌های متفرقه پراکنده شده‌اند و وزارتخانه‌ها و نهادهای گوناگونی، بدون هماهنگی و نظارت و برنامه‌ریزی، عهده‌دار این تکالیف و وظایف هستند.

این درحالی‌است که در جزء ۲ بند الف از ماده ۲۷ به تنظیم و ارائه هدفمند و شفاف اعتبارات مربوط به عمران و توسعه روستایی و عشایری در بودجه سنواتی، با عنوان عمران و توسعه روستایی، از سوی سازمان برنامه‌و‌بودجه تصریح و تأکید شده است.

علاوه‌بر مشکل پراکندگی برنامه‌ها و متولی آنها، برخی از برنامه‌ها و طرح‌های فصول مربوطه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، بین شهر و روستا مشترک بوده و سهم هیچ‌کدام به‌طور شفاف بیان نشده است. ازاین‌رو، امکان تفکیک و تعیین سهم بودجه روستایی و عشایری در این نوع طرح‌ها و برنامه‌ها به‌دلیل شفاف نبودن میسر نیست.

مهمترین تغییرات چه بود؟

یکی از مهمترین تغییراتی که در لایحه بودجه ۱۴۰۲ نسبت به ۱۴۰۱ اعمال شد، بند مربوط به اجازه به دستگاه‌های خدمات‌رسان برای برقراری انشعاب موقت برای ساخت‌وسازهای مجاز و غیرمجاز روستایی و شهری بود. به‌نظر می‌رسد به‌جز تعدادی از نمایندگان مجلس که آن را مغایر با خواست موکلان خود در حوزه‌های انتخابیه فرض می‌کردند، این بند نظر مثبت بیشتر ارزیابان را جلب کرده بود.

این حکم که در بند «ی» تبصره ۱۵ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ درج شده می‌گوید: «دستگاه‌های مسئول موضوع قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز مصوب ۱۰ خرداد ۱۳۹۶ مجاز شده‌اند در سال ۱۴۰۱ نسبت به برقراری انشعاب‌های غیردائم خدمات عمومی موضوع این قانون مطابق با تعرفه مربوط در محدوده شهرها و روستاها، تا تعیین تکلیف قانونی از سوی مراجع ذی‌صلاح، اقدام نمایند.»

این بند سال گذشته هم انتقادهای فراوانی به‌همراه داشت. منتقدان معتقد بودند در هر صورت اجازه دادن به دستگاه‌های خدمات‌رسان برای ارائه خدمات آب، برق، گاز و تلفن به ساخت‌وسازهایی که عمده‌شان غیرمجاز هستند و با تغییر و تخریب اراضی کشاورزی بنا ساخته‌اند، تطهیر و ترویج قانون‌گریزی است.

مرکز پژوهش‌های مجلس هم معتقد است که وجود این بند به صلاح نظام حکمرانی نیست که بدون قید و شرط و بدون ضابطه مناسب به هر ساخت‌وسازی خدمات عمومی ارائه دهد. نتیجه این امر مساوی با از بین رفتن سطح اراضی کشاورزی خصوصاً اراضی حاصلخیز و مرغوب مثل باغات است. بنابراین این نهاد نیز خود را موافق با حذف این بند اعلام کرده است.

حذف بند مربوط به کمک به احداث راه‌های عشایری از محل درآمد مولدسازی اموال منقول و غیرمنقول راه و شهرسازی، معافیت روستاییان از پرداخت هزینه تبدیل اسناد دفترچه‌ای به تک‌برگی، کمک به آبرسانی و راه‌های عشایری از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه های تابعه، معافیت از پرداخت هرگونه مالیات و عوارض برای همه طرح‌ها و پروژه‌های زودبازده و عام‌المنفعه اجراشده در مناطق محروم و کم‌برخوردار روستایی و شهری، کمک به احداث، تكمیل و تجهیز فضاهای آموزشی، پرورشی و ورزشی با اولویت مدارس روستاهای فاقد مدرسه یا دارای مدرسه کانكسی و عشایر از محل انتشار اوراق مالی اسلامی، از جمله مواردی است که به‌طور کامل در لایحه بودجه ۱۴۰۲ حذف شد است.