‎‎‏ تغییر کاربری آفت بزرگ اراضی کشاورزی

وزیر جهادکشاورزی می‌گوید مرغوب‌ترین زمین‌های زراعی در حال ناپدید شدن هستند

وزارت جهادکشاورزی اعلام کرده است که از مجموع مساحت ۱۸ میلیون هکتاری اراضی کشاورزی حدود شش درصد یعنی کمی بیش از یک میلیون هکتار، حاصلخیز درجه یک و چهار میلیون هکتار درجه دو است. از سوی دیگر سازمان امور اراضی نیز اعلام کرده است فقط از سال ۱۳۹۴ تا ۱۴۰۱، ۹۷ هزار و ۶۲۱ هکتار مجوز کاربری اراضی کشاورزی توسط این سازمان صادر شده است و صدور این مجوزها در راستای تولید، اشتغال و سرمایه‌گذاری بوده است.

اخبار سبز کشاورزی ؛ این اعداد زمانی قابل تأمل‌تر می‌شود که فقط در بازه زمانی سه ماه نخست امسال ۷۸ هزار مورد تغییر کاربری و ۴۰ هزار مورد ساخت‌وساز غیرمجاز در اراضی کشاورزی شناسایی و اعلام شده است. عددی که به گفته رئیس سازمان اراضی کشور در سطح وسیعی مرغوب‌ترین و حاصلخیزترین اراضی کشور و به‌تبع آن امنیت غذایی را نشانه گرفته است.

بیشتر بخوانید: ۵۹۰۵ هکتار تغییر کاربری اراضی کشاورزی طی ۸ ماه

وزیر جهاد کشاورزی اعلام کرده است که از ۱۸ میلیون هکتار اراضی کشاورزی کشور، فقط شش درصد حاصلخیز درجه یک است و با توجه به محدودیت منابع پایه کشاورزی بر حفظ کاربری این اراضی، بسیار ضروری است.

به گزارش وب‌سایت خبری وزارت جهاد کشاورزی، «محمدعلی نیکبخت» تأکید کرده تأمین غذای سالم و قابل دسترس برای ۸۵ میلیون نفر ایرانی، آن‌هم با محدودیت منابع آب و خاک، مسئولیت سنگین و دشواری است: «از ۱۸ میلیون هکتار اراضی کشاورزی در سراسر کشور، فقط شش درصد مرغوب و درجه یک محسوب می‌شود که بیشتر دست‌اندازی هم در این‌گونه اراضی رخ می‌دهد. این خاک حاصلخیز امانتی نزد ما است و ‌باید به نسل‌های بعد سپرده شود. بنابراین، حفظ و حراست از این سرمایه حیات، وظیفه ملی و حاکمیتی است. چهل سال پیش جمعیت کشور ۳۰ میلیون نفر بود که حالا به ۸۵ میلیون نفر رسیده است و احتمالاً پس از ۴۰ سال دیگر بالغ‌بر ۱۵۰ میلیون نفر خواهد شد و ما باید تدارک غذای این تعداد جمعیت را با منابع پایه غیرقابل افزایش تأمین کنیم. پس حفظ زمین و کاربری آن اولویت وزارت جهادکشاورزی است.»

زمین‌های حاصلخیز در خطر

نیکبخت تأکید کرده بود باید از قطعه‌قطعه شدن زمین‌های کشاورزی جلوگیری شود؛ چراکه قطعات کوچک اراضی از کارایی و مانور کمتری برای تولید برخوردارند: «در رفع تداخلات به‌گونه‌ای قضاوت شود که کشاورز آسیب نبیند و خدشه‌ای هم به بیت‌المال وارد نشود. اجرای موفق احکام قضایی بستگی زیادی به تعاملات وزارت جهادکشاورزی و دستگاه قضایی دارد؛ اجرای چنین احکامی بدون پشتوانه قاضی و دادستان بسیار دشوار است و از دست دستگاه انتظامی هم کاری ساخته نیست. ازاین‌رو، با تعامل سازنده با قوه قضاییه، میزان احکام لازم‌الاجرای معطل‌مانده به‌سرعت کاسته خواهد شد.»

مطابق قانون، ۸۰ درصد مابه‌التفاوت ارزش از متقاضی تغییر کاربری اراضی، به‌عنوان عوارض دریافت می‌شود. دلیلی که رقابت بین دستگاه‌ها را برای جذب این منابع افزایش می‌دهد

گفته‌ها و تأکیدات وزیر جهادکشاورزی درحالی‌است که بنا به آمار سازمان امور اراضی کشور، زمین‌های زیر کشت به‌ویژه حاصلخیزترین زمین‌های کشاورزی کشور به‌شدت در خطر تغییر کاربری هستند و در بهترین حالت جلوگیری از این تغییر کاربری با طی پروسه طولانی قضایی امکانپذیر است.

گرچه به گفته «رضا افلاطونی»، رئیس سازمان امور اراضی کشور، شناسایی تغییر کاربری‌ها و ساخت‌وسازهای غیرمجاز اراضی کشاورزی از طریق پایش هوشمند و با کمک تصاویر ماهواره‌ای و سامانه ۱۳۱ مسیر را کوتاه‌تر کرده و امکان حفاظت اراضی را بالا برده است: «اطلاعات در مورد تغییر کاربری و ساخت‌وسازهای غیرمجاز را هر هفته به استان‌ها ارسال می‌کنیم و استان‌ها باید گشت یگان حفاظت را به‌طور مستقیم به این عرصه‌ها اعزام کنند. پنج استان تهران، البرز، قزوین، آذربایجان غربی و اصفهان عملکرد خوبی در شناسایی و مقابله با تخلفات تغییر کاربری و ساخت‌وسازهای غیرمجاز در اراضی کشاورزی داشته‌اند و جزو استان‌های برتر هستند.»

تغییر کاربری‌های قانونی و غیرقانونی

براساس آنچه افلاطونی به ما توضیح می‌دهد در حال حاضر مجموع اراضی و خاک‌های کشاورزی درجه یک و دو در کشور بیش از پنج میلیون هکتار است که ۲۹ درصد اراضی کشاورزی را تشکیل می‌دهد: «اراضی کشاورزی به امانت به دست ما رسیده و باید بتوانیم اراضی درجه یک و دو را حفظ کنیم. البته مرجع تشخیص کلاس خاک‌های کشاورزی را فقط مرکز تحقیقات کشاورزی است. مسکن از اولویت‌های کشور است، اما در جایگاه خودش باید به آن پرداخته شود، نه آنکه خاک‌های کشاورزی درجه یک و دو در اختیار آن قرار گیرد.»

افلاطونی می‌گوید: «زمین کالای سرمایه‌ای نیست، بلکه ابزار تولید است و ازاین‌رو باید تلاش کنیم زمین کشاورزی را به کالای تولید تبدیل کنیم. از سال ۱۳۹۴ تا ۱۴۰۱، ۹۷ هزار و ۶۲۱ هکتار مجوز کاربری اراضی کشاورزی صادر کرده‌ایم که این مجوزها در راستای تولید، اشتغال و سرمایه‌گذاری صادر شده است. رفع تداخلات اراضی از وظایف سازمان امور اراضی کشور است. میزان عملکرد شش‌ماهه امسال به‌لحاظ صدور پلاک ثبتی و از نظر مساحت اراضی رفع‌تداخل‌شده تقریباً دو برابر کل سال گذشته بوده است. وظیفه ما حفاظت آب و خاک و بوم کشور است. نظارت و بازدید از اراضی واگذارشده نیز از سوی مسئولان استانی بسیار ضروری است.»

برابر آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون حفاظت، هر مرجع واگذاری، هر سازمان جهاد کشاورزی استانی و هر مدیر جهاد کشاورزی شهرستان موظف است در سال دو بار از طرح‌ها و اراضی واگذارشده بازدید کند: «دستگاه‌های صادرکننده موافقت اصولی نیز مکلفند این نظارت را انجام دهند و ما امسال نامه‌ای را که به امضای وزیر جهادکشاورزی رسید، برای وزرای ذی‌ربط از جمله وزارتخانه‌های میراث‌فرهنگی و گردشگری و صمت ارسال کرده‌ایم و از آنها خواسته‌ایم نظارت خود را بر این اراضی انجام دهند. البته اجرای طرح‌های پایلوت یکپارچه‌سازی و تجمیع اراضی کشاورزی را در ۴۸۰ شهرستان حتماً در شش‌ماهه دوم سال پیگیری می‌کنیم. اگر هر یک از ۴۸۰ شهرستان، در صد هکتار زمین کشاورزی پایاب یک چاه آب یا قنات و یا نهر منشعب از رودخانه، یکپارچه‌سازی و تجمیع کشاورزی را انجام دهند، ۴۸ هزار هکتار یکپارچه‌سازی را ظرف یک سال انجام خواهیم داد که معادل چهار برابر مجموع یکپارچه‌سازی ۱۷ سال گذشته می‌شود. استان‌ها برای اجرای این طرح، مشارکت خوبی داشته‌اند و از ۳۲ استان، ۳۰ استان طرح‌های خود را ارائه داده و یک استان هم هفته گذشته طرح پایلوت خود را معرفی کرد.»

براساس آنچه افلاطونی توضیح می‌دهد پایان رفع تداخلات اراضی، ایجاد سامانه کشت موقت، ایجاد سامانه اصلاحات ارضی، اتمام بارگذاری پرونده‌ها در سامانه واگذاری و ارتقای سامانه، اصلاح دستورالعمل‌های واگذاری نظارت ماده ۳۳ ضوابط اجرایی لایحه و نظارت هوشمند و برون‌سپاری امر نظارت از برنامه‌های مهم سازمان امور اراضی کشور در سال ۱۴۰۲ است که البته شش ماه از آن نیز طی شده و به‌نظر می‌رسد چالش‌ها برای اجرای آن کم نباشد: «یکی از مشکلات در این حوزه مربوط به نداشتن کارت ضابط بود و در حال حاضر هزار و ۴۳۷ فقره کارت ضابط صادر کرده‌ایم. فرماندهان ۲۲ شهرستان بحرانی معرفی و همچنین تجهیز یگان حفاظت استان‌ها به تجهیزات دفاع شخصی، پیگیری تجهیز واحدهای گشت به دست‌افزارهای هوشمند و پیگیری پایش هوشمند تغییر کاربری‌های غیرمجاز اراضی زراعی و باغی نیز انجام شده است.»

دهه ۸۰، اوج تخریب اراضی

با وجود اینکه به‌نظر می‌رسد در سال‌های اخیر موضوع جلوگیری از تغییر کاربری اراضی کشاورزی از سوی دولت با همراهی دستگاه قضایی با جدیت پیگیری می‌شود، اما میزان تخریب‌ها در سال گذشته بسیار بالا و اعداد تکان‌دهنده و قابل‌تأمل است. در نیمه نخست دهه نود این تغییر کاربری به میزانی شدت پیدا کرد که جزو محورهای بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفته بود. در سال ۱۳۹۳ گزارشی از سوی این مرکز منتشر شد که بعد از گذشت یک‌دهه گویا هنوز هم توجه به آن موضوعیت دارد.

دفتر مطالعات زیربنایی این مرکز طی گزارشی در این مورد و با تأکید بر اینکه اراضی کشاورزی، منابع طبیعی ارزشمند و تجدیدناپذیرند که کارکردهای مختلف اقتصادی و محیط زیستی دارند، اعلام کرده بود: «تغییر کاربری هر هکتار زمین کشاورزی به مفهوم وابستگی به واردات خارجی و تهدید امنیت غذایی است و این موضوع، حتی کشورهای مبتنی‌بر اقتصاد بازار مانند انگلیس را به‌سمت اولویت‌دهی حفظ اراضی کشاورزی سوق داده است. به‌نظر می‌رسد در ایران به اندازه کافی اراضی کشاورزی مرغوب در اثر اجرای پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای از جمله شهرک‌های صنعتی، گسترش شهرها و تبدیل روستاها به شهرها، به‌راحتی از بین رفته‌اند و اکنون وقت آن رسیده است همانند خیلی از کشورهای دیگر، حفظ این اراضی، مبنای کار و برنامه‌ریزی برای دستگاه‌های مختلف در تدوین و اجرای پروژه‌های عمرانی قرار گیرد.»

سیاست‌های ناکارا

این گزارش تأکید می‌کرد: «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوب سال ۱۳۷۴ و اصلاحیه آن، بدون در نظر گرفتن جامع عوامل مؤثر بر تغییر کاربری اراضی کشاورزی و مسائل فرابخشی حفاظت از این اراضی، به‌خصوص بدون آینده‌نگری و پیش‌بینی مسائل ناشی از گسترش بی‌رویه شهرنشینی و توسعه صنعتی، تصویب شده‌اند. در کشورهای موفق از نظر حفظ کاربری اراضی، درخصوص اراضی کشاورزی با اهمیت و خاص، مابه‌التفاوت ارزش اراضی با کاربری کشاورزی و غیرکشاورزی، به‌عنوان حقوق توسعه به کشاورز پرداخت و حق تغییر کاربری از این طریق خریداری یا منتقل می‌شود و به‌این‌ترتیب، از تغییر کاربری جلوگیری به عمل می‌آید. ولی در ایران مجموعه‌سیاست‌ها به‌سمتی است که کشاورز را به تغییر کاربری اراضی کشاورزی تحریک یا تشویق می‌کند. به‌عنوان مثال طبق قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، ۸۰ درصد این مابه‌التفاوت از متقاضی تغییر کاربری، به‌عنوان عوارض دریافت می‌شود و این خود، سبب رقابت بین دستگاه‌ها برای جذب منابع حاصل از تغییر کاربری و در نتیجه، تشدید آن می‌شود.»

آنچه این مرکز به‌عنوان «مجموعه‌ سیاست‌های سوق‌دهنده کشاورز به‌سمت تغییر کاربری اراضی کشاورزی» مطرح می‌کند را «کمال اطهاری»، کارشناس اقتصاد کشاورزی هم تأیید می‌کند.

او می‌گوید اصرار دولت بر ترویج خرده‌مالکی و تشویق کشاورز بر کشت اراضی کوچک در سال‌های نخست انقلاب، همچنین همسو نبودن طرح‌های توسعه شهر و روستا با آنچه مطالعات آینده‌نگرانه هشدار می‌داد، عواقبی جز از بین رفتن اراضی نداشت: «در حال حاضر حتی مدرن شدن و مکانیزاسیون نیز نتوانسته است به حفظ اراضی کشاورزی کمک کند. نبود نظام بهره‌وری و چالش‌های معیشتی در فقدان تنوع اقتصاد روستایی و کشاورزی اصلی‌ترین مسئله در تمایل کشاورزان به تغییر کاربری است.»

اطهاری بر این باور است که در روند زمان و موروثی شدن اراضی که یک‌بار در زمان انقلاب خرد شده بودند، نیز تغییر کاربری یک اتفاق طبیعی است که البته طبیعی بودن به‌معنای درست بودن نیست: «چهار هکتار زمین کشاورزی وقتی از یک پدر به چهار فرزند برسد، تبدیل به چهار زمین یک هکتاری می‌شود که دیگر کشاورزی بر آن دارای منفعات نیست. بیشترین کشت در ایران بر اراضی با مالکیت دو تا نهایتاً پنج هکتاری اتفاق می‌افتد و مقصر این موضوع هم تعریف نشدن نظام تعاونی و تعاونی‌های تجمیعی و اتحادیه‌های کشاورزی است. مادام که این حوزه‌های کلان کشاورزی حل نشود، چالشی به‌عنوان تغییر کاربری هم همچنان با ما خواهد بود.»

تغییر کاربری در دستان کمیسیون‌ها نه جهادکشاورزی

درخصوص تغییر کاربری اراضی کشاورزی قانون صراحت دارد که «تغییر کاربری باغ‌ها و اراضی کشاورزی ممنوع است؛ مگر مواردی که در کمیسیون خاص آن تصویب شود.» یعنی بلافاصله پس از اعلام این ممنوعیت تبصره‌های عبور از قانون قید شده است.

این مقررات که در سال ۱۳۷۴ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و به دولت نیز ابلاغ شد، می‌گوید: «هر نوع تغییر کاربری زمین‌‏های کشاورزی ممنوع است و مسئولان وزارت جهادکشاورزی باید به‌شیوه قانونی از هرگونه تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغ‌ها پیشگیری کنند و در این راستا نیروی انتظامی نیز باید کمک‌کار باشد و البته دادستان‌‏های سراسر کشور نیز همکاری لازم را در این زمینه داشته باشند. تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی ممنوع است و با متخلفان برخورد قاطع می‏‌شود. برخورد با این اقدامات از سوی جهادکشاورزی با حمایت قضایی همراه خواهد بود.»

اما نص صریح جای عبور و عدول را باقی گذاشته است؛ به‌ویژه در بخشی که مسئولیت تصمیم‌گیری آن را به کمیسیون‌ها می‌سپارد. منظور از تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، هرگونه تغییر مغایر با عملیات کشاورزی، زراعی و باغی، در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهادکشاورزی تغییر کاربری باشد، محسوب می‌شود.

درواقع هرگونه اقدام که مانع بهره‌برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغ‌ها شود، تغییر کاربری است. عمل تغییر کاربری غیرمجاز مطابق قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب سال ۱۳۷۴ و اصلاحیه آن در سال ۱۳۸۵ جرم محسوب می‌شود و مشمول مجازاتی از جنس جزای نقدی، قلع و قمع بنا و پرداخت عوارض در حق صندوق دولت می‌شود که البته مورد اخیر با توجه به تغییرات و اصلاحات قانون سال ۸۵ دیگر قابل اعمال نیست و اگر عنصر مادی جرم تغییر کاربری غیرمجاز قبل از سال ۸۵ واقع شده باشد، به‌جهت شمول مرور زمان، اعمال چنین مجازاتی منتفی است. درنتیجه تنها مجازات موجود برای جرم تغییر کاربری غیرمجاز در حال حاضر جزای نقدی و دستور قلع و قمع است./پیام ما