طرح زیانبار مجلس برای روستاها

اخبار سبز کشاورزی؛ از زمانی که موضوع ساخت یک میلیون خانه مسکونی در سال توسط سید ابراهیم رئیسی مطرح شد، دولت و حامیانش در همه ارکان کشور، تلاش کردند آن را محقق کنند تا جایی که طی دو سال گذشته برای این تصمیم اجرایی دولت، پای مجلس به ماجرا باز شد. پس از تصویب قانون جهش تولید در مرداد ۱۴۰۰ اکنون کمیسیون عمران مجلس پیگیری طرحی است تا با افزایش اختیار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در روستاها، ساخت‌وساز در روستاهای کشور را افزایش دهد. حالا نه‌فقط کارشناسان حوزه اراضی، کشاورزی و مسکن کشور بلکه مرکز پژوهش‌های مجلس نیز این طرح را زیر سؤال برده است.

تحلیل کارشناسان می‌گوید این طرح درصورت تصویب می‌تواند منجر به افزایش محرومیت بسیاری روستاها از فضاهای عمومی مانند فضاهای آموزشی، خدماتی و درمانی شود. علاوه‌بر افزایش شکاف سرانه برخورداری روستاهای کشور با شهرها، تصویب این لایحه می‌تواند امکان تغییر کاربری اراضی کشور در بخش‌های کشاورزی و خدمات عمومی به مسکونی را به‌شدت افزایش دهد. تغییر کاربری که فقط در حوزه روستاها نمی‌مانند بلکه به حاشیه شهرها و شهرک‌ها نیز کشیده خواهد شد. این در‌حالی‌است که سالانه حدود ۱۰ هزار هکتار از اراضی دستخوش تغییر کاربری می‌شوند و متعاقب آن زیست‌پذیری روستاها با شدت فزاینده کاهش پیدا می‌کند.

طرح الحاق ۷ تبصره به ماده ۷ اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بابت تسهیل روند ساخت‌وساز روستایی برای بومیان روستا و حمایت از دولت با هدف تحقق ساخت یک میلیون مسکن در ســال که یک‌فوریت آن در تاریخ ۲۸ مهر ۱۴۰۲ اعلام وصول شد، مرداد امسال با تغییراتی از سوی کمیسیون عمران به طرح الحاق ۵ تبصره به ماده ۷ قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تغییر نام پیدا کرد.

از عنوان، مقدمه توجیهی و مفاد طرح چنین به‌نظر می‌رسد که دغدغه اصلی طراحان، تأمین نیاز به ساخت مسکن در روستاهاست. درحالی‌که بنابه نظر بسیاری از کارشناسان موضوع، نیاز روستاییان به مسکن نیست، بلکه تحقق شعار ساخت یک میلیون مسکن در سال هدف اصلی این طرح است که از سوی حامیان دولت در مجلس شورای اسلامی پیگیری می‌شود. براساس آنچه در  این طرح و به‌عنوان سازوکار اجرایی عنوان شده است، به مالکانی که در طرح هادی مصوب، برای اراضی و املاک آنها کاربری عمومی، نظیر آموزشی، بهداشتی، فضای سبز و مانند آن تعریف شده است، اجازه داده می‌شود درصورت عدم اقدام دستگاه اجرایی مربوطه برای خرید و تملک زمین موردنظر از مالک و احداث کاربری مقررشده طی بازه زمانی ۱۸ماهه، درخواستی مبنی‌بر تغییر کاربری زمین موردنظر به مسکونی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ارائه دهند.

کمیته تصویب‌کننده طرح هادی روستایی نیز مکلف شده است، درصورت احراز شروط موردنظر، نسبت به تغییر کاربری زمین یا ملک در حد نصاب تفکیک قطعات مسکونی اقدام کند.

خانه‌های خالی بلااستفاده

مرکز پژوهش‌های مجلس اما با استناد به آمار، این طرح را زیر سؤال برده است. این گزارش رشد منفی جمعیت مطلق و نسبی مناطق روستایی طی دهه‌های گذشته و آتی را یادآوری کرده و  گفته است: «اساساً نیاز به تقاضای جدید برای ساخت مسکن در تمامی روستاهای کشور محتمل نیست؛ مگر در برخی روستاهای مرکزی و مجاور که مربوط به تقاضاهایی برای ساخت خانه دوم است.»

 براساس آمار و اطلاعات مرکز کلانشهرها و شهرهای بزرگ مرکز آمار ایران، سهم جمعیت روستایی و عشایری کشــور از حدود ۳۸.۷ درصد (۲۳.۲ میلیون نفر) در سال ۱۳۷۵ به حدود ۲۴ درصد (۲۰.۵ میلیون نفر) در سال ۱۴۰۰ رسیده است. برآوردهای جمعیتی نیز نشان می‌دهد این سهم در سال ۱۴۱۵ به حدود ۱۹ درصد (۱۸.۹ میلیون نفر) و در سال ۱۴۳۰ به زیر ۱۶ درصد خواهد رسید.

این مطالعه عنوان می‌کند: «بررسی آمار مربوط به خانه‌های خالی در مناطق روستایی نیز نشان می‌دهد که حدود ۴۷۸ هزار خانه خالی در روستاها وجود دارد که درصورت برنامه‌ریزی صحیح، می‌تواند ظرفیت مؤثر و آنی برای کاهش نیاز مسکن مناطق روستایی در کوتاه‌مدت تلقی شود. بنابراین، صدور قاعده عام برای فراهم‌سازی زمینه تغییر کاربری اراضی با کاربری کشاورزی و سایر کاربری‌های عمومی به کاربری مسکونی در تمامی روستاهای کشور، منطقی نیست. بلکه باید براساس نیازسنجی واقعی، برای تأمین و عرضه مسکن در روستاها، استفاده از موجودی مسکن (خانه‌های خالی، فرسوده و دوم و …) در اولویت قرار گیرد.»

در قانون جهش تولید مسکن، که در سال ۱۴۰۰ به تصویب رسید با اصلاحات بعدی، احکامی درباره ساخت سالیانه یک میلیون واحد مسکونی در سراسر کشور که ۲۰۰ هزار آن مربوط به مناطق روستایی بود، پیش‌بینی شده است. در این قانون نحوه تأمین زمین و منابع مالی و شرایط و صلاحیت‌های واگذاری تا حدودی مشخص شده بود. علاوه.براین، در موادی از قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن که ۱۵ سال پیش به تصویب رسید، احکامی برای توسعه مسکن در مناطق روستایی به‌ویژه از طریق نوسازی و بازسازی سالیانه حداقل ۲۰۰هزار واحد مسکونی، پیش‌بینی شده است.

تهدید امنیت غذایی

مرکز پژوهش‌های مجلس در این مطالعه عنوان می‌کند که در برنامه هفتم توسعه نیز بخش مستقلی برای «مسکن روستایی» در نظر گرفته شده و احکامی در این راستا آمده است : «بنابراین، ارائه طرح جدید برای افزایش بی‌رویه و غیرکارشناسی کاربری‌های مسکونی در سطح روستاها، چندان لازم و منطقی به‌نظر نمی‌رسد. به‌عبارتی این‌گونه پیشنهادها که ناظر بر افزایش بی‌حدوحصر کاربری‌های مسکونی در نقاط روستایی است، بیشتر برآمده از نگاه شهرگونه به روستاها و ترویج شهری‌گرایی مناطق روستایی است.

درحالی‌که مناطق روستایی خلاف مناطق شهری که کارکرد  مصرف‌گرایی دارند، به‌سبب برخورداری از اراضی کشاورزی در داخل محدوده و پیرامون خود، کانون تولید و ارزش‌آفرینی کشور تلقی می‌شوند و نقش راهبردی در تضمین امنیت غذایی و کاهش وابستگی به کشورهای خارجی در تأمین نیازهای غذایی اساسی برعهده دارند. درصورت گسترش تغییر کاربری اراضی فاقد کاربری مسکونی به کاربری مسکونی که عمدتاً اراضی کشاورزی را شامل می‌شود، روستاها ماهیت تولیدی خود را از دست خواهند داد که نتیجه آن تهدید خودکفایی و امنیت غذایی کشور است.

قابل‌توجه است که در برخی از روستاهای کشــور کماکان در توزیع خدمات و امکانات عمومی و رفاهی نظیر بهداشت و درمان و آموزش‌وپرورش، نابرابری‌ها و تبعیض‌های زیادی بین شهر و روستا وجود دارد که با وجود این، در طرح مصوب اجازه تغییر کاربری‌های عمومی به مسکونی صادر شده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش دیگری از این گزارش تأکید می‌کند با وجود اینکه این الحاق بابت تسهیل روند ساخت‌و‌ساز روستایی برای بومیان روستا و حمایت از دولت به‌منظور ساخت یک میلیون مسکن در سال  است، اما دامنه شمول آن، محدوده و حریم شهرها و شهرک‌هاست و روستاها را در بر نمی‌گیرد. قانون یادشده به‌طور کلی به اجازه درخواست تغییر کاربری و احداث بنا توسط مالکان در مورد اراضی و املاکی اشاره دارد که براساس طرح‌های مصوب به‌عنوان کاربری‌های عمومی مانند آموزشی، حمل‌ونقل، ورزشی، اداری و … شناخته شده‌اند، ولی پس از گذشت بازه زمانی مشخص، دستگاه مربوطه نتوانسته است اقدامات لازم برای خرید، تملک و احداث کاربری عمومی مورد‌نظر در زمین مربوطه را به انجام برساند.

بنابراین، اگرچه رفع خلأ قانونی برای اراضی مشمول در روستاها امر پذیرفتنی است، ولی تقنین ضوابط موردنظر برای رفع این خلأ قانونی هیچ ارتباط موضوعی به اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی پیدا نمی‌کند. همچنین، طبق قانون تطابق نداشتن عنوان طرح با محتوای ارائه‌شده از سوی نمایندگان، در تعارض آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و برای رفع این اشکال، ضوابط موردنظر صرفاً باید از طریق اصلاح قانون خاص مربوطه پیگیری شود.

تسری به شهرها

گفته این گزارش در مورد امکان تسری تغییر کاربری روستاها به شهرها و شهرک‌ها را «سیدمجتبی سیدموسوی»، کارشناس امور اراضی، نیز تأیید می‌کند.

او می‌گوید این مصوبه نه‌تنها می‌تواند سرانه‌های عمومی، یعنی خدماتی، آموزشی، ورزشی، بهداشتی و درمانی را در روستاها به‌شدت کاهش دهد و تا مرز فقر پایین بیاورد، بلکه می‌تواند امکان گسترده‌ای از تغییر کاربری در اراضی کشور به‌وجود آورد. قوانین سختگیرانه‌ای در بخش‌های مختلف در مورد امکان تغییر کاربری اراضی به کاربری عمومی و کشاورزی وجود دارد. با وجود این قوانین سختگیرانه، اما آمار و ارقام گویایی از بین رفتن زمین‌های کشور، نه در بخش کشاورزی بلکه در بخش عمومی، به‌نفع مسکونی است و این قانون می‌تواند آن را تشدید کند. درحقیقت، به‌‌نوعی همه تغییر کاربری‌هایی را که پیشتر غیرقانونی و غیرمجاز خوانده می‌شد، مجاز اعلام کند. بنابراین کنترل آن دیگر به‌وسیله ابزارهای فعلی ممکن نخواهد بود.»

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارشی که منتشر کرده بر لزوم توجه به بهره‌مندی یا غیر برخورداری مناطق روستایی توجه ویژه‌ای دارد: «مطابق با مفاد مصوبه کمیسیون عمران، یک قاعده عام برای امکان تغییر کاربری اراضی و املاک با هر کاربری غیرمسکونی و در همه روستاهای کشور صادر شده‌ است؛ بدون اینکه به نیازهای واقعی مسکن و وضعیت زیست‌پذیری روستاها از نظر کاربری‌های عمومی توجه شود و سازوکاری برای جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی تعبیه شود.

به‌ویژه اینکه رشد جمعیت بسیاری از مناطق روستایی کشور طی دهه‌های گذشته با روند نزولی همراه بوده و پیش‌بینی می‌شود این روند نزولی با شدت بیشتری در دهه‌های آتی ادامه پیدا کند. لذا معلوم نیست بر چه اساسی در روستاهایی که رشد جمعیتی منفی دارند، باید اجازه داده شود کاربری اراضی و املاک به مسکونی تغییر پیدا کند. همچنین، برخی از روستاها از نظر برخورداری از امکانات و خدمات عمومی نظیر آموزشی، بهداشتی، درمانی و ورزشی در وضعیت نامناسبی قرار دارند و با سرانه‌های استاندارد زیست‌پذیری فاصله دارند.

لذا اگرچه حفظ و تضمین حقوق مالکانه اشخاص امر الزم و پذیرفتنی است، ولی صدور قاعده عام و یک‌جانبه برای تغییر و تبدیل اراضی و املاک با کاربری عمومی به ساخت مسکن در روستاها، منطقی و شدنی نیست، چراکه این روند تقویت پدیده مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری را در پی دارد؛ امری که تاکنون رواج داشته است. تضعیف زیست‌پذیری روستاها و نهایتاً نابرابری‌ها و تبعیض‌های موجود بین نقاط شهری و روستایی در برخورداری از فرصت‌های شغلی و امکانات مذکور موجب گسیل جمعیت روستایی به شهرها و کلانشهرها شده است. طرح پیشنهادی به‌شکل فعلی روند مذکور را تشدید می‌کند.

به‌بیانی دیگر باید سازوکارهای مناسبی به‌منظور تقویت تأمین مالی دســتگاه‌های اجرایی به‌منظور خرید، تملک و احداث کاربری‌های عمومی در روستاها اندیشیده شود. همچنین می‌توان کاربری‌های تعریف شده در مناطق روستایی را به انواع حیاتی، ضروری و مهم تقسیم‌بندی نمود و بر این اساس در خصوص صدور مجوز تغییر کاربری به مسکونی تصمیم‌گیری کرد.»

فقط تحقق وعده مهم است

بخش دیگری از این گزارش هم نگاهی به فرآیند طرح‌های هادی روستایی دارد و آن را دارای ایراد قلمداد می‌کند: «فرایند تهیه طرح‌های هادی روستایی و تعیین کاربری اراضی و املاک توسط شرکت‌های مهندسین مشاور با اشکالاتی نیز همراه است و عده‌ای بر این باور هستند که بیشتر کاربری‌های عمومی بدون اطلاع و جلب رضایت مالکان، در اراضی آنها جانمایی می‌شود و همین امر در به سرانجام نرسیدن احداث کاربری‌های عمومی مصوب دخیل است. البته برای تصمیم‌گیری برای تغییر کاربری اراضی و املاک با کاربری عمومی به مسکونی، اینکه کمیسیون تصویب‌کننده طرح هادی روستایی تا چه حدی از صلاحیت لازم برخوردار است، موضوع مهم دیگری است که جای بحث دارد. با توجه به تعارض منافع بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در این زمینه، به‌نظر می‌رسد شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، مرجع مناسب‌تری برای این موضوع باشد. همچنین، مصوبه کمیسیون عمران، زمینه تغییر کاربری اراضی با کاربری کشاورزی به مسکونی را نیز فراهم می‌کند. این درحالی‌است که در مناطق روستایی، اهمیت اراضی با کاربری کشاورزی با توجه به نقش راهبردی آن در تأمین امنیت غذایی جامعه و حفظ و تقویت استقلال برابر با سایر کاربری‌ها نیست و نمی‌توان و نباید به‌سهولت زمینه تغییر کاربری اراضی کشاورزی فراهم شود.»

«رضی موحدی»، کارشناس امور اراضی کشاورزی، نیز این طرح را مغایر قانون یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی می‌داند و می‌گوید مجلس باید به این نکته توجه کند که نمی‌تواند قوانینی وضع کند که یکدیگر را نقض کنند:  «درحالی‌که یکی از معضلات اجرای قانون یکپارچه‌سازی اراضی خردی و کوچکی اراضی کشاورزی است و کارشناسان مدام این توصیه را به دولت می‌کنند که زمینه‌های تشویق مالک به حفظ وضعیت موجود را سلب کند و او را به‌سمت تجمیع اراضی سوق دهد. این مصوبه می‌تواند همه رشته‌ها را پنبه کند؛ چراکه حالا امکان قانونی تبدیل یک زمین یک هکتاری به چند پلاک مسکونی به‌شکل قانونی فراهم می‌شود. به‌نظر می‌رسد تلاش دولت فقط برای تحقق شعاری است که در زمان انتخابات داده است و عواقب آن را در نظر نگرفته است.»

به‌گفته او، تغییر کاربری اراضی کشاورزی به مسکونی یکی از مسائلی بود که بافت و ساختار زندگی و اقتصاد بسیاری از روستاهای کشور را از بین برد و حالا مجلس و دولت در اتحادی نامیمون تلاش می‌کنند آنچه را که «چالش بزرگ روستاها» نام داشت، قانونی کنند.

 ۱۰ هزار هکتار تغییر کاربری

استمداد از تصویب قانون جدید برای تحقق این شعار انتخاباتی پیشتر نیز اتفاق افتاده بود، سال ۱۴۰۰ نمایندگان حامی دولت سیزدهم، طرح دوفوریتی جهش تولید و تأمین  مسکن را در مجلس شورای اسلامی تصویب و پس از تأیید شورای نگهبان به دولت اعلام کردند.

این طرح درحالی از سوی کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی پیگیری می‌شود که بنابر آماری که آذر امسال «کاظم خاوازی»، معاون برنامه‌ریزی و اقتصادی وزیر جهادکشاورزی، اعلام کرد سالانه ۱۰ هزار هکتار تغییر کاربری اراضی در کشور انجام می‌شود.