هشدار مرکز پژوهش‌های مجلس درباره ناکامی برنامه هفتم

برنامه هفتم سند توسعه نیست

برنامه‌ریزی توسعه به‌مثابه گونه‌ای مداخله نهاد دولت و گونه‌ای سیاستگذاری در پاسخ به مسئله همپایی و پرکردن هرچه سریعتر شکاف توسعه بین کشورهای در حال توسعه، طرح می‌شود که لازمه آن تصویری از چشم‌انداز آتی جامعه است و برنامه توسعه درصدد شناسایی حوزه‌های مورد مداخله و سیاستگذاری دولت برای تخصیص منابع و تنظیم امور در افق میان‌مدت است.

اخبار سبز کشاورزی ؛ مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «بررسی گزارش کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی بر برنامه هفتم توسعه» با تأکید بر این نکات می‌نویسد: «واقعیت این است که برنامه‌های توسعه در کشور، بیش از آنکه «برنامه توسعه» باشند، فرصت‌هایی برای قانونگذاری به‌منظور رسیدگی به مسائل گوناگون کشور قلمداد شده‌اند. مسائلی که گاه از جنس اقتضائات و ضروریات پیشرو بوده‌اند و گاه نیازهای قانونی دستگاه‌ها برای پیشبرد امور جاری خود و…، بنابراین دور از انتظار نیست که برنامه‌های توسعه نتوانند کمک شایانی به پیشبرد امر توسعه در کشور کنند.»

این گزارش کارشناسی به‌صراحت اعلام می‌کند: «پس از بررسی دقیق گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، به نظر می‌رسد بخش قابل‌توجهی از موارد فوق برای این لایحه نیز صادق است و لذا کماکان نمی‌توان گفت که در گزارش کمیسیون مجلس به‌معنای واقعی «برنامه توسعه کشور» است و مجدداً با برنامه توسعه به‌عنوان «فرصتی برای قانونگذاری به‌منظور رسیدگی به مسائل گوناگون کشور» مواجه هستیم.»

بررسی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه حکایت از آن دارد که با توجه به نقاط ضعف و مغفول که در لایحه دولت وجود داشت، گزارش کمیسیون تلفیق در ۵۶ مورد با ارائه احکام مطلوبی منجر به تقویت شده‌ است؛ البته در فرآیند رسیدگی تعداد قابل‌توجهی از احکام که از نظر کارشناسان مرکز دارای آثار نامطلوب است، نیز به تصویب رسیده است که تواتر این احکام در فصل مواد الحاقی بیشتر است.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با تأکید بر آنچه گفته شد، می‌نویسد: «از سوی دیگر به‌دلیل فقدان جدول منابع و مصارف در لایحه تقدیمی دولت، اولاً ارزیابی تطابق منابع و مصارف لایحه دولت در مجلس ممکن نبود و ثانیاً مانعی برای تصویب تعداد قابل‌توجهی پیشنهاد که دارای بار مالی (افزایش هزینه یا کاهش درآمد) برای دولت بودند و بعضاً از سمت دستگاه‌های اجرایی پیگیری می‌شد، وجود نداشت. با توجه به کاستی‌هایی که در لایحه تقدیمی دولت و مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه وجود دارد، برای ارتقای کیفیت خروجی نهایی که قانون مصوب مجلس است، ضروری است نکات ذیل در ادامه فرآیند رسیدگی در صحن علنی مجلس پیگیری شود: تصویب احکام مطلوب لایحه و مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تقویت لایحه‌ها شده‌ است. عدم تصویب احکام نامطلوب (دارای بار مالی، فراتر از ظرفیت و غیرقابل اجرا، با نگاه بخشی یا …) و بخشی از اهداف کمی متعدد و فاقد اولویتی که در کمیسیون تلفیق تصویب شده و منجر به تضعیف لایحه شده است، عدم تصویب احکام حاوی کلی‌گویی و فاقد تکلیف مشخص، ارجاع فصل مواد الحاقی و بخش‌هایی از مصوبات تجمیعی که بیشترین احکام الحاقی را دارند، به کمیسیون تلفیق برای بررسی مجدد و تلخیص به‌دلیل فرصت محدود رسیدگی در صحن مجلس.»

در اصلاحات کمیسیون تلفیق مهمترین کاستی‌ها و احکامی که دارای آثار مخرب برای توسعه کشور هستند به‌اختصار بیان شده است

تقسیم در کمیسیون‌های گوناگون

لایحه برنامه هفتم توسعه در تاریخ ۲۸ تیر ۱۴۰۲ مشتمل بر ۲۴ فصل، ۵۸ زیر فصل، ۱۱۸ ماده، ۴۰۸ بند، ۸۶ جزء و ۵۵ تبصره تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و فرآیند رسیدگی به آن براساس ماده ۱۸۰ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی آغاز شد. کمیسیون تلفیق برنامه هفتم مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۷ تیرماه ۱۴۰۲ کلیات لایحه دولت را تصویب کرد. موضوع مهم در فرآیند رسیدگی، تبصره یک‌الحاقی به مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس بود که در اصلاحیه مصوب ۱۴ در ۱۴۰۱ به تصویب رسیده و اولین‌بار در فرآیند رسیدگی به لایحه برنامه هفتم مورد استفاده قرار گرفته است. این تبصره بیان می‌کند: اعضای کمیسیون تلفیق نمی‌توانند در جریان رسیدگی پیشنهاد جدید مطرح کنند.

درصورت ضرورت، هیئت‌رئیسه کمیسیون تلفیق می‌تواند کارگروه‌هایی را برای بررسی موضوعات معین تشکیل دهد. پیشنهاد آن کارگروه‌ها برای بررسی به کمیسیون تلفیق ارائه می‌شود. بر این اساس، قبل از شروع بررسی جزئیات لایحه، با صلاحدید هیئت‌رئیسه کمیسیون حدود ۲۷ کارگروه تخصصی از نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق برای بررسی مواد مختلف لایحه برنامه تشکیل شد و در یک بازه فشرده به بررسی لایحه برنامه هفتم اقدام و گزارش‌های خود را ارائه کردند.

کارشناسان این مرکز با توضیح آنچه بر این سند پس از تقدیم از سوی دولت به مجلس می‌گذرد توضیح می‌دهد: «با توجه به اینکه عملاً احکام لایحه بین کارگروه‌ها تقسیم شده بود، براساس تبصره فوق‌الذکر، گزارش کارگروه‌های تخصصی مبنای بررسی جلسات کمیسیون تلفیق قرار گرفت و طی ۴۵ جلسه بررسی شد. با توجه به محدود بودن فرصت بررسی کمیسیون تلفیق برنامه در شش هفته، براساس قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و نیز به‌دلیل حجیم بودن لایحه و گزارش‌های کارگروه‌های تخصصی و فراهم نشدن امکان بررسی کامل گزارش‌های همه کارگروه‌های تخصصی در جلسات کمیسیون تلفیق، براساس موافقت اعضای کمیسیون تلفیق، از ۱ لغایت ۸ شهریورماه کمیته‌ای متشکل از اعضا هیئت‌رئیسه کمیسیون و کارگروه‌های تخصصی به بررسی مواد بررسی‌نشده، مراعا و الحاقی پرداختند و در آخرین جلسه کمیسیون تلفیق در تاریخ ۸ شهریور ۱۴۰۲ براساس رأی‌گیری تجمیعی تمامی مصوبات این کمیته به تصویب رسید و درنهایت گزارش کمیسیون تلفیق در تاریخ ۱۳ شهریور ۱۴۰۲ ارائه شد. در حال حاضر تلاش برای تصویب قانون برنامه توسعه‌ای باکیفیت و افق‌گشا که هم‌راستا با تأکیدات مقام معظم رهبری در مورد برنامه هفتم توسعه مبنی‌بر «پرهیز از کلی‌گویی»، «تبیین دقیق راه برای مسئولان اجرایی کشور » و «مسئله‌ محور شدن برنامه هفتم توسعه» از ضرورت بالایی برخوردار است. لذا، در مطالعه حاضر مصوبات کمیسیون تلفیق از منظر شکلی و محتوایی به‌صورت اجمالی و مقایسه‌ای با لایحه برنامه هفتم توسعه مورد واکاوی قرار گرفته است.»

به‌نظر می‌رسد مانند لایحه برنامه هفتم، مصوبات کمیسیون تلفیق نیز در برخی موارد نتوانسته است اهداف اساسی مورد نظر سیاست‌های کلی ابلاغی را محقق کند

بیان مختصر کاستی‌ها

براساس این مطالعه، برآیند اثر احکام مصوب کمیسیون تلفیق برای برنامه هفتم توسعه بر مسائل کلیدی توسعه که در سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری و بیانات اخیر ایشان نیز مورد تأکید قرار گرفته‌ است، نظیر عدالت و کاهش فاصله طبقاتی، ثبات بازار، کاهش تورم، ثبات نرخ ارز و رشد تولید تبیین شده‌ است.

درنهایت ضمن ارائه تصویری شفاف از نقاط قوت عملکرد کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه، مهمترین کاستی‌ها و احکامی که دارای آثار مخرب برای توسعه کشور هستند، به‌اختصار بیان شده و توصیه‌های سیاستی جهت به‌کارگیری در فرایند تصویب برنامه هفتم توسعه در صحن مجلس ارائه شده‌ است: «اگرچه به‌صورت شکلی تعداد مواد بدون احتساب مواد الحاقی پایانی افزایش نیافته، ولی بسیاری از احکام الحاقی در قالب بند، جزء و تبصره به مواد لایحه برنامه هفتم اضافه شده‌ است. لذا، درصورتی‌که مجموع بندها، جزءها و تبصره‌های معادل تعداد احکام در نظر گرفته شود، مشاهده می‌شود که تعداد احکام در لایحه برنامه هفتم توسعه معادل ۵۴۵ حکم بوده که در مصوبات کمیسیون تلفیق به ۱۰۰۸ رسیده‌ است.»

همچنین این گزارش می‌گوید تعداد احکام در فصول اصلاح نظام مالیاتی و اصلاح نظام اداری کاهش یافته و در سایر فصول با افزایش مواجه بوده است: «بیشترین درصد افزایش تعداد احکام به‌ترتیب در فصول طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید، تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد، زن، خانواده و جمعیت، میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه، ارتقای نظام علمی، فناوری و پژوهشی و کمترین درصد افزایش تعداد احکام نسبت به لایحه در فصول سیاست خارجی، اصلاح صندوق‌های بازنشستگی و توسعه مسکن اتفاق افتاده‌ است. همچنین، در لایحه تقدیمی دولت به مجلس شورای اسلامی ذیل ۲۲ فصل از ۲۴ فصل لایحه، ۲۳ جدول اهداف کمی وجود داشت که شامل ۱۶۲ هدف کمی و سنجه عملکردی بود، بررسی گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه نشان می‌دهد که تعداد جداول اهداف کمی به ۲۸ رسیده و اهداف کمی آن به ۳۵۹ مورد افزایش یافته‌ است.

البته در تعداد اهداف کمی جداول رشد اقتصادی، فصل اصلاح نظام بانکی و مهار تورم فصل اصلاح ساختار بودجه، فصل نظام مالیاتی، فصل اصلاح صندوق‌های بازنشستگی، فصل تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد و فصل توسعه مسکن تغییری ایجاد نشده و تعداد اهداف کمی جدول اصلاح نظام اداری نیز سه مورد کاهش یافته‌ است. همچنین در رابطه با موضوعاتی چون «مدیریت پسماند»، «بهینه‌سازی انرژی»، «عملکرد صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، شاخص بهره‌وری به تفکیک بخش و افزایش بهره‌وری به تفکیک موضوع ذیل مواد مختلف برنامه افزوده شد که به‌طور کلی حاوی ۴۹ مورد هدف کمی است.»

از جمله مواردی که به‌شکل قابل‌توجهی به تعداد اهداف کمی لایحه برنامه افزوده شده است، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: «صنعت، معدن و رشد تولید، ۲۷ مورد اضافه شده است. امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی، ۲۵ مورد اضافه شده است. یک هدف به ۲۶ هدف افزایش یافته است.

تحول قضایی و حقوقی، ۲۲ مورد اضافه شده است. ارتقای نظام علمی، فناوری و پژوهشی، ۱۵ مورد اضافه شده است. ارتقای نظام آموزشی، ۱۴ مورد اضافه شده است. ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه، ۹ مورد اضافه شده است. توسعه شبکه ملی اطلاعات و اقتصاد رقومی، ۸ مورد اضافه شده است. زن، خانواده و جمعیت، ۶ مورد اضافه شده است.

مدیریت گذر، ۵ مورد اضافه شده است. علاوه‌بر افزایش تعداد اهداف کمی برنامه هفتم توسعه در گزارش کمیسیون تلفیق برخی اهداف کمی تغییر کرده است که مستقل از قابل تحقق بودن یا نبودن آنها، اهم آن عبارت است از: در جدول انرژی (نفت و گاز)، کاهش مصرف نهایی از طریق اجرای طرح‌های بهینه‌سازی مصرف سوخت از ۶۲۵ به ۱۲۸۵( معادل هزار بشکه نفت خام در روز) افزایش یافته‌ است.

در جدول انرژی برق، ظرفیت منصوبه تجدیدپذیر از ۷ هزار ۳۸۸ به ۱۰ هزار مگاوات افزایش یافته‌است. در جدول توسعه مسکن، دسترسی به مسکن از ۵.۷ به ۱۲ سال افزایش یافته‌ است. در جدول گذر و اقتصاد دریامحور، میزان ترانزیت زمینی کالا از ایران از ۳۰ میلیون تن به ۵۰ میلیون تن افزایش یافته‌ است. در جدول ارتقای نظام سلامت، سرانه پزشک به جمعیت از ۳.۲ به ۲ کاهش یافته‌ است. اگرچه به تعداد اهداف کمی در جدول ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه ۹ هدف اضافه شده، ولی تمامی ۶ هدف موجود در لایحه دولت به‌صورت کامل تغییر کرده است. به تعداد اهداف کمی در جدول سیاست داخلی و ارتقای سلامت اجتماعی تنها یک هدف اضافه شده، ولی تمامی ۴ هدف موجود در لایحه دولت به‌صورت کامل تغییر کرده است. هدف کمی کاهش ۱۰ درصدی بازماندگان از تحصیل با اولویت دوره ابتدایی از جدول ارتقای نظام آموزشی حذف شده‌ است. در جدول ارتقای نظام علمی، فناوری و پژوهشی، رتبه ایران در شاخص نوآوری از ۴۸ به ۴۲ کاهش یافته‌ است. از جدول اصلاح نظام اداری ۳ هدف کمی حذف شد ه‌است، برای مثال هدف کمی پیش‌بینی‌شده برای دریافت «خدمات دولت بدون مراجعه حضوری، بدون ارسال مدرک و بدون مداخله انسانی» حذف شده‌است.»

حذفیات دولت را ضعیف کرده

طبق آنچه این مطالعه اعلام می‌کند: «در اهم مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تضعیف لایحه دولت شده است، تمرکز بر احکامی است که حکم مندرج در لایحه، مطلوب و ضروری ارزیابی می‌شده؛ ولی در گزارش کمیسیون تلفیق، حذف شده است و یا اینکه احکامی اضافه شده که واجد آثار نامطلوب خواهند بود یا ضرورتی به طرح آنها در قانون برنامه هفتم توسعه نبوده است. «تعارض در تعیین متولی قانونی پایگاه داده‌های پایه کشور اعم از اطلاعات اقامتی اشخاص حقیقی، در حکم اموال عمومی دانستن اموال شرکت‌های تابعه و وابسته به دستگاه‌های اجرایی، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی، دانشگاه آزاد اسلامی، سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی، شرکت‌های سهام عدالت مستقل از میزان سهام این اشخاص در این شرکت‌ها، سلب مسئولیت از وزارتخانه‌های بخشی و سازمان مالیاتی در جذابیت‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد و الزام بانک مرکزی به ایجاد تورم منفی (تقویت ارزش پول ملی) یا تورم صفر یا کاهش پنج‌ساله و مداوم نرخ ارز که غیرممکن است و با سایر متغیرهای هدفگذاری‌شده در جداول کلان تورم و نقدینگی، حذف بند درخصوص سقف‌گذاری معافیت مالیاتی اشخاص حقیقی که در راستای انضباط‌بخشی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی اشخاص حقیقی و برقراری عدالت مالیاتی بوده است. حذف تبصره درخصوص تکلیف به دولت به ارائه لایحه مالیات بر مجموع درآمد خانوار ظرف مدت شش ماه. تکلیف به تدوین آیین‌نامه برای تعیین نحوه توزیع عوارض آلایندگی صنایع و معادن با اولویت اختصاص آن عوارض به محل استقرار صنایع و معادن که در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده اخیراً تصویب شده است؛ حذف اصلاحات سنجه‌ای صندوق‌های بازنشستگی برای بیمه‌پردازان فعلی که دولت در راستای حل بحران ناپایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی پیشنهاد داده بود. حذف بند درخصوص کنترل بار مالی شورای قیمت‌گذاری توسط هیئت وزیران بوده است. حذف بند درخصوص هدفمندسازی معافیت مالیاتی واحدهای جدید مناطق آزاد تجاری-صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی با هدف توسعه صادرات بوده است. تکلیف به تأمین بودجه تقویت بنیه دفاعی از طریق تهاتر نفت خام و میعانات گازی درصورت عدم تأمین ریالی که منجر به عدم شفافیت بودجه و اخلال در فروش نفت خواهد بود.»

گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم حداقل از منظر شکلی هم‌پوشانی ۱۰۰ درصدی با سیاست‌های کلی ابلاغی دارد، اما براساس بررسی‌های محتوایی صورت گرفته، به نظر می‌رسد مانند آنچه در ارتباط با لایحه برنامه هفتم موضوعیت داشت، مصوبات کمیسیون تلفیق نیز در برخی موارد نتوانسته است اهداف اساسی مورد نظر سیاست‌های کلی ابلاغی را محقق کند.